Деревенское самоуправление

Местное самоуправление и гражданское
участие в сельской России: сборник статей.
М.: ООО «Астро-Плюс», 2003. 128 с.

Значение местного самоуправления в процессе трансформации России в демократическое и социально ориентированное государство трудно переоценить, поскольку
именно местное самоуправление призвано
играть определяющую роль в организации
жизнедеятельности населения на местах,
обеспечивая ему жизненную среду, устанавливая взаимоотношения с более высокими
властными уровнями, создавая возможность
реализовывать потенциал населения в сфере
социально-экономической деятельности,
прежде всего на основе
местных ресурсов.

Российскому местному самоуправлению
формально насчитывается уже десять лет. За эти
годы оно, накопив определенный опыт становления и развития, тем не
менее не получило возможности функционировать в полном объеме
и использовать все преимущества этой органичной для низовых локальных территорий формы
организации негосударственной власти.

Одной из основных
причин того, что местное
самоуправление в России пока не состоялось, является то, что администрирование и унификация хозяйственной жизни по-прежнему сдерживают
развитие основ гражданского общества и его
важнейшей составляющей — местного самоуправления. Этим объясняется и в то же время этому способствует то, что в современной
России пока отсутствует серьезное общественное внимание к местному самоуправлению, даже в периоды принятия государственных решений по перспективам его
развития в стране. Так, принятый в октябре
2003 года Государственной Думой новый Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» остался незамеченным российской общественностью. Ни
радио и телевидение, ни газеты и журналы
фактически не отозвались на его принятие.
Да и обсуждение его в Думе проходило вяло
и неинтересно, с обреченным ожиданием того, что будет принято все то, что захочет
и предложит власть. Так и случилось.

Между тем основываясь на мировом
опыте и на опыте трансформирующихся
стран, таких, например, как Польша, где местное самоуправление вот уже 15 лет успешно
развивается практически с нуля, поскольку,
так же как и в России, традиция самоуправления там оказалась прерванной, можно заключить, что непонимание и недооценка
в современном российском обществе реальной роли местного самоуправления для страны
с такой большой территорией, с такими существенными национальными, историческими,
природно-ресурсными
и социально-экономическими особенностями,
является непозволительным расточительством
национального пространственно-ресурсного
и людского потенциала.

Годы, прошедшие после принятия в 1993 году
первого закона об общих
принципах организации
местного самоуправления, назвать иначе как
упущенными нельзя. Вероятно, этим же объясняется и то, что за все
это время в научном обороте не появилось серьезной социально-экономической литературы по проблемам местного самоуправления.
Поэтому публикация каждой новой работы,
отражающей реальную ситуацию организации и развития местного самоуправления,
особенно в сельской глубинке, становится
заметной.

Недавно вышедший сборник статей ставит актуальнейшую задачу: «начать серьезную
дискуссию о том, как помочь российской деревне реально управлять своей социальной
и экономической жизнью»[1].

Сборник выпущен под эгидой Всемирного банка, он содержит разделы, в которых
рассматривается опыт работы по развитию
сельских территорий, осуществляемых с помощью средств и рекомендаций банка, а также проекты развития местных сообществ
в Восточной Европе и центральной Азии.
В сборник входит ряд статей, рисующих социально-экономические условия и состояние
современной сельской России и местного самоуправления, его правовые основы и финансовые возможности. В сборнике в качестве способа привлечения финансовых
ресурсов в село рассматривается такая исторически традиционная для сельской России и
начавшая, правда очень медленно, возрождаться в настоящее время форма хозяйственной организации как кредитная кооперация.

Сборник нацелен на междисциплинарное исследование современной сельской России, поскольку только такое исследование
может дать ответ на вопрос о том, какова современная ситуация в российской глубинке,
и определить возможные перемены в ней в ту
или иную сторону. Сборник вызывает не
только интерес к содержащемуся в нем материалу и позициям авторов, но и желание, откликнувшись на призыв, вступить в обсуждение ряда проблем.

Основная тема сборника — местное самоуправление и формы гражданского участия
населения в судьбе и развитии сельской России. Казалось бы, оба эти явления неразделимы и нацелены на решение важнейших для
российской глубинки проблем, но именно по
этим же причинам они требуют четкого разграничения.

Дело в том, что сложившаяся в стране
и вполне закономерная паллиативность форм
участия населения в решении местных проблем, определяемых общим понятием «самоуправление», привела к тому, что наблюдается
известная путаница в понимании сути местного и общественного самоуправления, гражданского участия. В результате местное самоуправление часто воспринимается как общественная
форма активизации деятельности населения на
местах, а его ресурсное обеспечение как некое
вспомоществование со стороны властей федерального и (или) регионального уровня. Такой
подход нашел отражение и в сборнике, в частности, в позиции о «желательности создания
органов местного самоуправления с ограниченными полномочиями»[2].

Между тем местное самоуправление, согласно Конституции РФ, негосударственная
форма власти с присущими ей властными
функциями и институтами, деятельность которых возможна только при условии достаточной обеспеченности финансово-ресурсной базой. Причем эта база должна
формироваться не только на основе подсчета
стоимости полномочий, которыми наделено
местное самоуправление, и на ресурсном
обеспечении выполнения этих полномочий,
как это происходит сейчас, а на доходных источниках, обеспечивающих организацию
полноценной власти, создание муниципального хозяйства и его возможности эффективно функционировать, о чем совершенно
обоснованно пишет Н. В. Голованова в статье
«Финансовые основы функционирования
местного самоуправления в России: проблемы и возможности».

Важно подчеркнуть в связи с этим еще
два принципиальных момента. Во-первых,
становление местного самоуправления проходит и воспринимается как процесс наделения органов самоуправления определенными
полномочиями сверху. Нет нужды объяснять,
что такой образ действия и такой способ понимания противоречат самой сути местного
самоуправления. Эта проблема, хотя и в несколько урезанном толковании, нашла отражение и в сборнике. Так, О. Л. Савранская
в статье «Правовые аспекты развития местного самоуправления в сельской России» отмечает содержащуюся и в новом законодательстве недопустимость «закрепления за каждым
типом муниципального образования полномочий в виде закрытого списка», поскольку
тем самым ограничиваются «права граждан
на самостоятельное решение вопросов, связанных с жизнеобеспечением и функционированием местной власти»[3].

Во-вторых, принципиальным является
выбор критериев организации местного самоуправления. Опять-таки, согласно законодательству, таковыми определены численность
населения и транспортная доступность для него административной и социально-бытовой
инфраструктуры. Трудно спорить, эти критерии при современном транспорте на селе
и в целом организации сельской жизни имеют
право на существование. Однако, на наш
взгляд, следует ставить вопрос о масштабах муниципального хозяйства с точки зрения его
ресурсной обеспеченности, о возможности его
саморазвития, об экономической самостоятельности местного самоуправления как критериях развития местного самоуправления. По
справедливому замечанию О. Л. Савранской, местное самоуправление, базирующееся только на численности населения и транспортной
доступности, приведет к «исключению возможности населения влиять на процессы жизнеобеспечения, ограничению компетенции с
соответствующим ограничением финансовых
ресурсов (нет полномочий — нет финансов)»[4].

Можно добавить, что усилится деградация многих сельских территорий, не будет использоваться имеющийся на них ресурсный
потенциал и т. п. Напрашивается также печальный вывод о том, что, проводя реформу
местной власти, государство придерживается
не стратегии развития на основе активизации
населения и вовлечения его в поиск новых
хозяйственных и ресурсных ниш, а действует
исходя из предпосылки, что ему (государству)
нужно искать возможности удовлетворить
минимальные потребности населения, то
есть не дать населению хорошую удочку
и предоставить возможность самому ловить
рыбу, а кормить его привычной пайкой рыбы
не первой свежести.

Результаты такой государственной политики на основе богатой статистической динамики и социологического мониторинга наглядно представлены в сборнике статьей
Л. Н. Овчаровой и А. И. Пишняк «Сельская
бедность в России».

Следует остановиться еще на одном сюжете, нашедшем отражение в материалах
сборника. Речь идет об опыте работы по развитию сельских территорий, связанных с пониманием «справедливости распределения
доходов». Как выразился один важный государственный чиновник: «Не заслуга жителей
Ханты-Мансийского автономного округа,
что на его территории есть нефть, так же как
и не вина жителей Рязанской области, что
в области нефти и газа нет. Нынешнее разграничение полномочий в рамках существующей налоговой системы несправедливо».[5]

Действительно, справедливость должна
торжествовать. Но при этом важно строить
налоговую и бюджетную политику таким образом, чтобы не отнимать все у жителей Ханты-Мансийского автономного округа и не
сдерживать тем самым его развитие и получение им больших доходов, а население Рязанской области поставить в положение, когда
оно будет ждать перераспределения средств
в свою пользу, а не использовать в большей
мере тот потенциал, который имеет.

Необходимо изменение подхода к оценке реальных потенциалов регионов и территорий. В правительственных решениях следует учитывать и развивать потенциал всех
регионов страны и ориентироваться на них,
а не только на те регионы, в которых есть
нефть или газ, как это принято в настоящее
время. Этот же аспект важно учитывать
и внутри регионов. А то часто отдельные
удачно развивающиеся муниципальные образования вынуждены содержать не только
территории, депрессивные по объективным
обстоятельствам, но и те, которые не развиваются в силу неумелого управления, коррупции и т. п. причин.

Заслуга авторов сборника состоит в том,
что они сумели собрать и представить материал, убедительно свидетельствующий о том, что
происходит, хотя и медленно, адаптация села
к рынку, что, во-первых, перемены возможны,
казалось бы, в безнадежных условиях (домовой комитет поселка Рассвет Доможировской
волости; Кировский сельский округ Майкопского района Краснодарского края; муниципальное образование «Гатчинский район»
и др.). Во-вторых, что активизация населения
позволяет во многих случаях обойтись незначительными средствами (сельский туризм
в Алтайском крае; «Дом надежды» в Заозерье
Архангельской области и т. п.). В-третьих, что
есть возможности заработать средства на преодоление бедности и развитие села в самом селе (кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов). Надо отметить,
что все это происходит в условиях практического отсутствия местного самоуправления,
а преимущественно на основе гражданского
участия сельского населения России. Становление местного самоуправления, как реальной
местной негосударственной власти со всеми
полагающимися ей финансовыми и материальными ресурсами, могло бы ускорить это
движение, найти дополнительные направления и формы достижения позитивных результатов.

Н. М. Межевич в статье «Село России:
экономические аспекты преодоления кризиса» рассматривает комплекс проблем, связанных с адаптацией российского села к рынку.
Среди них он называет демографические,
структурные, самоуправленческие, административные, психологические проблемы, особое внимание уделяя сельско-городским процессам, или, как формулирует сам автор,
«пространственной адаптации» села, требующей учета комплекса именно российских
«пространственных» проблем.

Такой учет возможен на основе исторического подхода, который автору не чужд (им рассматривается соотношение городского и сельского населения с 1897 года по 2001 год). Однако, как представляется, ретроспективный анализ не только статистики, но и накопленных,
в том числе и в советское время, методологических исследований села и города даст возможность выработать обоснованные современные
принципы изучения данной проблемы.

В этой связи хотелось бы напомнить
о двух концептуальных подходах к проблемам развития села, предлагаемых наукой
в 70-е–90-е годы прошлого столетия, но проигнорированных советскими официальными
структурами, принимающими решения.

Первый подход разрабатывался под руководством Т. И. Заславской, и в нем обосновывалось представление о селе и в целом
о сельской сфере как об относительно самостоятельной подсистеме общества (была создана соответствующая модель), а перспективы развития села связывались с его
целостностью как социально-экономического объекта[6].

Еще один подход лежал в основе исследований, выполняемых под руководством
Л. В. Никифорова. Согласно этому подходу,
наиболее эффективным путем социальноэкономического развития села является интеграция городской и сельской сфер при сохранении и использовании того и другого, что
возможно в ходе становления единой социально-экономической системы, объединяющей город и село в производственном, экономическом и социальном отношениях. Становление такой системы происходит в результате интеграции различных городских
и сельских структур и выполняемых городом
и селом общественных экономических и социальных функций[7].

В основу же официальной советской концепции развития села был, как известно, положен принцип, суть которого состояла в прямом устранении сельских особенностей.
В результате произошло разрушение экономики села и оказались ослаблены преимущества
и традиции сельской жизни. Не был учтен
компенсационный фактор, являющийся одним из важнейших условий функционирования интеграционной системы «город — село».

Подобный опыт свидетельствует о необходимости разработки стратегических подходов
к развитию села, с тем чтобы не администрирование, а включение имеющегося потенциала
и механизмов его использования селом стало
основой развития сельской жизни. В этой связи трудно согласиться с Н. М. Межевичем, который считает «административную адаптацию», путем к созданию «самоуправления
и гражданского общества».

Думается, что наиболее эффективной является самоуправленческая, а не административная адаптация российского села к рыночным условиям, именно она откроет для него
достойные перспективы.

---

[1] Амелина Мария, Марк Александр. Зачем русской деревне самоуправление и где его взять? //
Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России. 2003. С. 8.

[2] Овчинцева Л. А. Социальная сфера села: современное состояние. // Tам же. С. 26.

[3] Там же. С. 60.

[4] Там же. С. 60.

[5] Козак Д. Н. Место местной власти // Российская газета. 03.04. 2003.

[6] Методология и методика системного изучения советской деревни. Новосибирск: Наука, 1980.

[7] Никифоров Л. В. Социально-экономическая интеграция города и села (содержание, цели,
пути, условия). М.: Наука, 1988.