Земельная реформа: 1990–2002.

Основной целью земельной реформы
в постсоветской России было разгосударствление земли, создание условий для
возникновения рынка земли и субъектов
этого рынка, владеющих землей на правах
частной собственности. Для легализации
такого необходимого элемента рыночной
экономики, как гражданский оборот земель, потребовалось более 10 лет дискуссий, расколовших общество и законодателей. Особенно ожесточенные дебаты
между сторонниками и противниками
коммерциализации земли велись по вопросу о землях сельскохозяйственного назначения.

Известно, что в советский период союзное государство обладало монополией
собственности на землю, возникшей в результате ее национализации[1] и закрепленной в Конституции СССР: «В исключительной собственности государства
находятся: земля, ее недра, воды, леса».
Первая попытка изменить эти положения
была предпринята в конце 1980-х годов
в рамках реформирования социалистической системы. Закон «О собственности
в СССР» и Основы законодательства
Союза ССР и союзных республик о земле,
вступившие в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов
права (публичных) и многообразие форм
собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать
понятие частной собственности, в результате политического компромисса был
введен институт пожизненного наследуемого владения землей, являвшийся по сути
завуалированной формой ограниченного
права частной собственности.

Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР
«О земельной реформе» и «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве». Вместе с новым
Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения
различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного
наследуемого владения и постоянного
(бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность
приобретения участков земли в частную
собственность[2]. В то же время речь в них
шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен
мораторий на куплю-продажу, дарение
и иные сделки с земельными участками
(за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

На этом начальном этапе реформы
основной задачей правительства было
перераспределение земельного фонда
в пользу граждан и создание нового типа
сельскохозяйственных производителей —
индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения
в начале 1991 года Советом Министров
РСФСР были приняты соответствующие
постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь
в размере одного миллиарда рублей (так
называемый «силаевский миллиард»).
Однако, вопреки ожиданиям, массового
исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им
выделялись не самые качественные или
неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали
противодействие и негативное отношение
не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников.
Со временем государственная поддержка
фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных
хозяйств разорялись и банкротились.
Основной рост фермерства наблюдался
в период с 1992 по 1994 год, когда число
хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч,
а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств,
располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться
при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель)[3].

С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 году был издан указ президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»
и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки
принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о
сохранении прежней[4]. За 1992–1994 годы
большинство предприятий аграрного сектора прошли перерегистрацию с изменением организационно-правового статуса,
однако во многих случаях происходила
лишь формальная «смена вывески», не затрагивающая основ внутриколхозных отношений.

В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности
коллективных хозяйств был положен
принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность
членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей
и имущественных паев. В результате этих
преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов,
однако это право собственности долгое
время оставалось виртуальным — в натуре
земельные доли не выделялись, не было
ясности и в вопросе о том, как крестьяне
могут реально ими распорядиться.

В отсутствие соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, возникших
в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались
почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года
«О регулировании земельных отношений
и развитии аграрной реформы в России»
владельцы долей должны были получить
документы, удостоверяющие их права на
земельные участки, и принять решение по
их использованию. Они получали право
передавать долю по наследству, получать
земельные участки в натуре при выходе из
хозяйства, вносить их в уставный капитал
сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать. В последующих указах президента и постановлениях правительства[5] подтверждались
права крестьян на земельные доли и устанавливался порядок их использования,
при котором разрешались практически
все виды операций с землей, включая ее
куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров
по сделкам с землей шел крайне медленно. К середине 1995 года многие субъекты
РФ из политических или иных соображений задерживали (а некоторые и вовсе не
начинали) выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей.
К 1995 году свидетельства на земельные
доли получили около 70 процентов собственников; к 2000 году, по данным Госкомзема России, — 91,2 процента, из которых
около 2/3 распорядились правами на свои
земельные доли (см. табл. 1).

К середине 1990-х годов в земельном законодательстве сложилась довольно парадоксальная ситуация. Основной
массив норм, регулирующих земельные
отношения, содержался в пакете указов
президента и постановлений правительства 1992–1993 годов, изданных в условиях
противоборства между исполнительной и
законодательной ветвями власти. Эти
нормативные акты, отменявшие бoльшую
часть статей Земельного кодекса РСФСР
и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные
нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей. Полные права
собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции
РФ и развиты в регулирующей сделки
с землей 17-й статье нового Гражданского
кодекса. Однако президентские указы, по
мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия
в обществе по вопросу о гражданском
обороте земель; 17-я глава Кодекса была
заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.

История принятия этого правового
акта стала, возможно, наиболее драматичной законодательной коллизией
за всю работу Государственной думы. Начавшись уже в 1993 году, работа над новым Земельным кодексом продолжалась
в течение восьми лет. Летом 1994 года
в нижнюю палату парламента Правительством РФ и фракцией «Выбор России» были внесены два законопроекта,
но ни один из них не набрал необходимого числа голосов. В 1995 году состоялось
новое голосование по правительственному варианту проекта, доработанному
в Комитете ГД по аграрным вопросам
с учетом многочисленных замечаний,
высказанных субъектами Федерации,
различными министерствами, депутатскими объединениями. Этот компромиссный вариант имел хорошие шансы
на принятие, однако был вновь отклонен
депутатами: голосовали «против» фракция КПРФ, отвергавшая частную собственность на землю, в том числе на садовые и приусадебные участки, а также
«Выбор России» и «Яблоко», считавшие его недостаточно либеральным, ограничивающим конституционные права граждан. Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной
думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет
Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления
возникших между палатами разногласий.
После многомесячных ожесточенных
споров законопроект с учетом внесенных
поправок был в 1997 году принят Думой,
одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения,
не позволившим Думе второго созыва
принять Земельный кодекс, стал вопрос
о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство
и на котором настаивал президент.

В этой ситуации политического пата,
когда ни одна из конфликтующих сторон
не могла настоять на принятии ее версии
закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы.
Одними из первых легализовали сделки
с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской
области. На федеральном уровне работа
над земельным законодательством вновь
активизируется в 2001 году. В январе,
с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского
кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, — правда,
в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета
обсуждает вопросы земельной реформы
и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса.
При отчаянном сопротивлении фракции
КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом —
осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан
Президентом РФ[6].

Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного
назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота
и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь
земли промышленности и поселений —
иначе говоря, чуть более двух процентов
всего земельного фонда страны. В то же
время необходимо подчеркнуть, что
именно эти категории земель являются
наиболее экономически значимыми.
Кроме того, Кодекс содержит несколько
важных нововведений. Прежде всего он
объявляет принцип единства объекта
недвижимого имущества, т. е. строения
и земельного участка, на котором оно
стоит. В соответствии с этим принципом
промышленные предприятия получили
возможность выкупать занимаемые ими
земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков
также определены в Кодексе).

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права
собственности граждан и юридических
лиц, которым оно было предоставлено
ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного
пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды,
имеют преимущественное право на их
покупку. В Кодексе также разграничены
формы государственной собственности
на землю (федеральная, муниципальная
и собственность субъектов Федерации)
и определены функции органов власти,
представляющей интересы публичных
земельных собственников.

Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане,
юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При
этом в отношении иностранных граждан
устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они
не могут владеть земельными участками на
приграничных территориях).

Не запрещая куплю-продажу земель
сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального
федерального закона. Работа над ним
началась сразу после принятия Кодекса.
Ей предшествовало необычайное обострение политических противоречий —
как между различными фракциями, так
и между центром и периферией. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения»[7],
который носил «рамочный» характер
и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли
субъекты Федерации. Предполагалось,
что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы
и определят сроки их введения исходя
из своих природно-климатических,
культурных, социально-экономических
особенностей.

Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам
субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые
могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный
предельный размер такого участка не
может составлять менее 10 процентов
общей площади угодий в границах одного административно-территориального
образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает
особый правовой режим осуществления
различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа),
предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой
при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты
РФ и органы местного самоуправления[8].
Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких
земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или
правительства.

Наряду с законами «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю»
закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», по замыслу
его разработчиков, должен составить
основу формирования экономической
и правовой системы гражданского оборота земельных участков. Он знаменует
новый этап земельной реформы, главной целью которой становится концентрация земель в руках эффективных собственников.

Справку подготовила Олеся Кирчик.

---

[1] Начало национализации земли положил Декрет II Всероссийского съезда Советов
«О земле» 1917 года. Собственность государства на землю была в дальнейшем закреплена
в Декрете ВЦИК «О социализации земли» 1918 года, в Земельном кодексе РСФСР 1922 года,
а также в более поздних законах и редакциях Конституции СССР.

[2] Право российских граждан владеть и распоряжаться земельными участками на правах
частной собственности было закреплено позднее в статье 36 Конституции РФ
от 12 декабря 1993 года.

[3] Число индивидуальных фермерских хозяйств остается сравнительно небольшим.
Для сравнения напомним: в РФ насчитывается около 12 миллионов сельских жителей
и свыше 440 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель.

[4] Под давлением со стороны съезда колхозников, протестовавших против насильственной
приватизации, правительство было вынуждено изменить свои первоначальные намерения
и позволить сельскохозяйственным предприятиям сохранять прежние формы хозяйствования
(февраль 1992 года).

[5] В частности, Постановление Правительства РФ № 96 «О порядке осуществления прав
собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 года,
Указ Президента РФ № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»
от 7 марта 1996 года.

[6] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001.
№ 44. ст. 4147. Вступил в силу 30 октября 2001 года.

[7] «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон
от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ // Российская газета. 27.07.2002.

[8] Данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов,
предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных
участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.