Государственное управление АПК и земельными ресурсами.

Специалисты, анализирующие глубокий
кризис отечественного агропрома, называют в качестве одной из его главных
причин потерю управляемости. Произошло это вследствие быстрого демонтажа
административно-командной системы,
за которым не последовало продуманных
мероприятий, направленных на поддержание управляемости агропромышленного комплекса как единого объекта[1].
Системное единство управления было
утрачено в результате акционирования
большинства предприятий и даже целых
отраслей. А эффективные координирующие структуры, необходимые для налаживания тесных хозяйственных связей
и согласования интересов, сами собой
так и не сформировались в недрах стихийного рынка. В череде бессистемных
управленческих реорганизаций просматривалось лишь стремление устранить некоторые последствия непродуманных
действий. Так, бесплодными оказались
попытки присоединения к Министерству сельского хозяйства и продовольствия
(ныне Министерство сельского хозяйства РФ) Комитета по рыболовству, а также
создания Министерства по земельной реформе, строительству и жилищнокоммунальному хозяйству, окончившиеся лишь новыми организационными
перетрясками.

За нескончаемой чередой реорганизаций потерялся их изначальный смысл —
поиск оптимальных управленческих решений. Каждая новая структурная модернизация лишь усугубляла путаницу. Параллелизм и дублирование функций
в деятельности разных ведомств стали
обыденной практикой после изъятия
у Минсельхоза основных властных рычагов в сфере государственного управления
АПК. Это министерство утратило права
на контроль за реализацией аграрной политики и соблюдением федеральных законов, на самостоятельное применение
мер экономического воздействия в области ценообразования, лишилось полномочий по финансированию и кредитованию
агропромышленного производства, по
формированию госзаказов, обеспечивающих производителям гарантированный
сбыт продовольствия и остальной продукции сельскохозяйственной отрасли, а также некоторых других существенных прерогатив. Большинство основных функций
оказалось рассредоточенными по разным
ведомствам, в той или иной мере причастным к управлению АПК, перейдя к министерствам экономики, финансов, науки,
Госкомимуществу, Госкомитету по антимонопольной политике, а кроме них —
к ряду крупных акционерных обществ
(Росагроснаб, Росхлебопродукт, Росптицепром) и объединений (Агропромсоюз
России, Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов — АККОР).

В еще большей мере оказались рассредоточены функции, касающиеся контроля
и надзора за качеством и безопасностью
сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия. Они разделились между
Министерством здравоохранения (Департамент госсанэпиднадзора), Министерством торговли (Департамент государственной инспекции по торговле, качеству
товаров и защите прав потребителей), Государственным комитетом по стандартизации, Государственной хлебной инспекцией и Госкомалкогольмонополией. Причем
и другие ведомства — Госналогслужба
и Торгово-промышленная палата (Союзэкспертиза) — также заявляли о своем горячем желании пополнить ряды государственных контролеров. Между тем опыт
многих развитых стран из ЕС, США, Японии свидетельствует, что для выполнения
указанных функций вполне достаточно одной-двух контролирующих инстанций, например Министерства (Департамента)
сельского хозяйства и Министерства (Департамента) здравоохранения.

Напряженную ситуацию, связанную
с общей ведомственной разобщенностью
и дублированием функций, отчасти
смягчило Постановление Правительства
РФ от 12 августа 1994 года, которым определялся правовой статус Минсельпрода. Министерство признавалось головным органом по управлению АПК,
продовольственным обеспечением страны и землепользованием включая мелиорацию земель, на него была возложена
ответственность за разработку общих
и частных вопросов аграрной политики,
координацию действий в различных отраслях сельского хозяйства, пищевой
и перерабатывающей промышленности.
Однако сколько-нибудь существенного
перераспределения реальных полномочий в пользу Минсельхозпрода Постановлением не предусматривалось. Весь
властный инструментарий основного
разработчика программ в рамках аграрной реформы сохранен за Министерством экономики, которое выступает оппонентом нынешнего Минсельхоза.
Последнее, в свою очередь, выпускает
в адрес Минэкономики немало критических стрел — прежде всего за неправильное распределение централизованных
кредитных ресурсов под инвестиционные проекты в отраслях АПК, при котором используются показатели и критерии, относящиеся к промышленности
страны и не отражающие специфики
сельского хозяйства. По этой причине
разработанные для АПК проекты не получают приоритета и остаются нереализованными.

Совершенствование управления
АПК сдерживается из-за отсутствия концепции его регионального экономического развития и государственного регулирования, на что с тревогой не раз
указывали исследователи[2]. Общие же
принципы современного законодательства вступают в противоречие со сложившейся практикой управления. Согласно
Конституции РФ и Федеральному закону
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены три уровня территориального управления: федеральный,
региональный и местного самоуправления. При этом законы разграничивают
компетенцию органов государственной
власти и местного самоуправления, не
допуская подмены или переплетения властных полномочий. На деле все выглядит
иначе. Районные управления сельского
хозяйства, будучи по статусу органами
местного самоуправления, сплошь
и рядом выполняют функции государственных органов (гостехнадзора, ветеринарной службы, инспекции по качеству сельхозпродукции и др.). Впрочем,
говорить о формировании сельских администраций в полном соответствии с законом также не приходится. По приводимым В. В. Пациорковским данным
на 2002 год, из примерно 152 тысяч сельских населенных пунктов самоуправление функционирует лишь в 210 поселениях. В 35 субъектах Федерации местное
самоуправление практически не действует[3]. Главы сельских администраций
в большинстве своем являются назначенцами районного звена, реже выбираются
законодательными органами районного
звена (Тверская область) и совсем редко — населением (Липецкая область,
Ставропольский край).

Система государственного управления земельными ресурсами имеет более
законченный вид и стройную структуру
(cм. схему).

В компетенцию федеральных законодательных органов входит: принятие
Земельного кодекса РФ и поправок
к нему; утверждение единых принципов
платы за землю и регистрации прав на
земельные участки; определение специального правового режима для отдельных категорий земель; установление
порядка отнесения земель к федеральным и порядка управления этими землями; отмена противоречащих земельному
законодательству РФ решений органов исполнительной власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления.

К компетенции законодательных органов субъектов Федерации отнесено принятие законов и иных нормативных актов
в соответствии с Конституцией РФ и федеральным земельным законодательством.

Эти законы могут касаться определения
территорий с особым правовым режимом
использования земель, установления и изменения их границ; вопросов земельного
кадастра включая региональные программы земельного кадастра и их финансирование из региональных бюджетов; утверждения порядка регистрации прав на
земельные участки. Также они могут устанавливать предельные размеры земельных
участков, размеры и порядок взимания
платы за землю, порядок распоряжения
землями, являющимися собственностью
субъектов Федерации; изменять порядок
целевого назначения земельного участка;
утверждать и изменять количество и границы административных районов, городскую
и поселковую черту, генеральные планы
городов и поселков республиканского,
краевого, областного, окружного подчинения, городов федерального значения.

В компетенцию Правительства РФ
входит принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения; территориальное планирование использования
земель; установление границ особо охраняемых территорий, входящих в состав
нескольких субъектов Федерации; разработка и выполнение федеральных программ по рациональному использованию
земель, повышению плодородия почв,
охране земельных ресурсов; защита прав
собственников и арендаторов земли.

На органы исполнительной власти
субъектов Федерации возложено: управление земельными ресурсами; территориальное планирование земель и зонирование (определение однородных по
целевому назначению оценочных зон);
отмена противоречащих законодательству
решений органов местного самоуправления; разработка и выполнение региональных программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия
почв, охране земельных ресурсов; разработка и принятие нормативных актов по
вопросам земельного кадастра; выделение
ассигнований из своих бюджетов на ведение земельного кадастра; организация работ по регистрации прав на земельные
участки вместе с находящимися на них
объектами недвижимости и др.

До 2000 года центральным и координирующим органом исполнительной
власти федерального уровня являлся Государственный земельный комитет РФ
(Госкомзем). Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 года он был
упразднен, а его функции переданы Федеральной службе земельного кадастра
России (Росземкадастр). Вместе с функциями к Росземкадастру отошли и все
территориальные органы управления
упраздненного комитета. Они включали 88 комитетов в субъектах Федерации,
более двух тысяч районных и около 500 городских. Кроме них в подчинении находилось пять специализированных структур, имеющих региональные
филиалы, учреждения и подразделения:
Российский научно-изыскательский
институт земельных ресурсов (РосНИИземпроект) с 73 зональными институтами и предприятиями, Федеральный кадастровый центр (ФКЦ «Земля»),
Российский проектно-изыскательский
институт земельно-кадастровых съемок,
Российский институт мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ) и Центр по
разработке и производству приборов и технологий для целей земельного кадастра «Землемер».

Одной из важнейших функций Росземкадастра в Постановлении правительства названо осуществление кадастровой
оценки земель. В 2001 году была практически завершена кадастровая оценка
сельскохозяйственных угодий на всей
территории РФ и развернуты оценочные
работы в черте поселений[4]. В том же году
завершена реализация федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»[5].

В сфере государственного земельного контроля часть функций возложена, помимо Росземкадастра, на Министерство природных ресурсов и органы
Госстроя России (Госархстройнадзор).
Государственные инспекторы Минприроды осуществляют контроль за
соблюдением земельного и природного законодательства на территории 13,4 миллиона гектаров. Под наблюдением органов Госстроя находятся
земли городов и сельских поселений.
Эти учреждения выявляют в основном
самовольное строительство и занятие
земельных участков, их использование
не по целевому назначению.

[2] См., например: Строкова О. Г. Преобразование и регулирование земельных отношений
в аграрном секторе экономики. М., 1999. С. 161–162.

[3] Пациорковский В. В. Сельская Россия: 1991–2001 гг. М., 2003. С. 64–65.

[4] Государственный земельный кадастр: законодательно-правовая база, новые нормативные
документы о кадастровом делении территории страны // Библиотечка «Российской газеты».
М., 2001. Вып. 14. С. 57.

[5] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской
Федерации в 2001 году. М., 2002. С. 57.