Финансирование гражданской науки в России из федерального бюджета

[1]

О необходимости усиления государственной поддержки науки в последнее время непрерывно говорится со всех трибун. Однако авторы подобных утверждений, как правило, исходят из весьма общих представлений о положении дел, не вдаваясь в подробности того, как работает система финансирования. Отчасти это происходит в силу информационной закрытости научной отрасли и предельной скудости доступных сведений.

В данной статье предпринята попытка проанализировать на основе имеющихся данных российскую систему финансирования науки (точнее, «научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок» -- НИОКР) из федерального бюджета[2]. Мы попытаемся ответить на главный вопрос: может ли государственная поддержка науки в современных российских условиях привести к тем результатам, которых от нее ожидают.

Как это происходит

Определение приоритетов государственного финансирования НИОКР.

Определение государственных приоритетов развития науки и техники гражданского назначения входит в компетенцию Правительственной комиссии по научно-технической политике, возглавляемой председателем Правительства РФ. В состав комиссии входят представители различных министерств и ведомств, как правило, в ранге заместителя министра. Подготовка решений комиссии осуществляется Министерством промышленности, науки и технологий РФ.

Списки приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий федерального уровня были утверждены комиссией 21 июля 1996 года и с тех пор ни разу не пересматривались, несмотря на то что произошли серьезные изменения в этой области: на первый план в мировой науке вышел целый ряд новых направлений (например, работы по изучению генома человека). В результате приоритеты устанавливаются достаточно произвольным образом и отстают от реального развития мировой науки. В настоящее время Министерство науки и технологии проводит работу по пересмотру списков приоритетов, но никаких решений до сих пор не принято.

Фактически при определении направлений государственной научно-технической политики не обеспечиваются условия гласности, не проводится общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов. Более того, сами ученые не заинтересованы принимать участие в этой работе, поскольку не видят связи между государственными приоритетами и реальным финансированием своих научных организаций и коллективов. Механизм учета государственных приоритетов при разработке федерального бюджета не прозрачен. Весьма вероятно, что при распределении большей части расходов эти приоритеты вообще никак не учитываются. В силу этого соответствующие списки не являются и не могут являться реальным инструментом проведения государственной политики в области науки.

Процедура формирования раздела 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» государственного бюджета на очередной финансовый год.

Применяемые в России процедуры подготовки и уточнения исходных бюджетных предложений определяются:

-- структурой федеральных органов власти;

-- соотношением законодательно отнесенных к их ведению функций и полномочий (положения о министерствах и ведомствах);

-- нормативно-правовой базой бюджетного процесса;

-- сложившейся практикой и неформальными процедурами взаимодействия.

В самых общих чертах процесс формирования соответствующего раздела государственного бюджета состоит из следующих шагов.

I. В соответствии с основными параметрами бюджета Минфин доводит до Минпромнауки (ранее -- Миннауки) данные о предельных объемах финансирования по разделу 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу») и подразделам 0601 (фундаментальная наука) и 0602 (прикладная наука). Порядок формирования бюджетных назначений определяется постановлениями правительства, в которых предусматривается разработка прогнозов развития страны и параметров бюджета, в том числе в разрезе прямых получателей.

II. Минпромнауки на основании заявок министерств и ведомств формирует предложения по объемам финансирования прямых получателей бюджетных средств раздела 06 в разрезе ведомств и фондов, ассигнования которым определяются в бюджете отдельной строкой. Подготовленные предложения доводятся до прямых получателей, которые представляют в Минфин бюджетную роспись своих расходов по целевым статьям.

III. Одновременно с участием Минэкономразвития и Минфина устанавливаются объемы затрат на НИОКР в составе федеральных целевых программ (ФЦП) в пределах сумм, планируемых к выделению министерствам и ведомствам.

IV. Вопросы, не согласованные на предшествующих этапах, выносятся на рассмотрение Межведомственной комиссии по обеспечению своевременного и качественного формирования бюджета на очередной финансовый год.

V. После внесения проекта закона о бюджете в Государственную думу бюджетный процесс переходит в стадию обсуждения в Согласительной комиссии Федерального собрания и Правительства РФ. На этом этапе Минпромнауки ведет работу с комитетами законодательной ветви (по науке и образованию, по бюджету и другими), участвует в рассмотрении поправок, готовит обоснования, справочные и информационные материалы.

VI. После принятия Федерального закона о бюджете Минпромнауки, Минфин, министерства и ведомства уточняют бюджетную роспись расходов по предметным статьям экономической классификации (заработная плата, капиталовложения, коммунальные услуги и т. д.). Текущее финансирование осуществляется Федеральным казначейством (ежемесячно) в соответствии с лимитами, утвержденными правительством. Распределение лимитов и доведение их до бюджетополучателей осуществляет Минфин.

Описанная процедура формирования бюджета государственного финансирования НИОКР имеет следующие особенности.

1) Закрытый, непрозрачный характер согласования бюджетных назначений.

2) Отсутствие механизма учета государственных приоритетов научно-технической политики.

3) Подверженность процесса лоббистскому влиянию со стороны политических и экономических групп интересов, особенно на этапе рассмотрения в Государственной думе.

4) Незначительная роль научной общественности. При комитетах Думы и органах исполнительной власти действуют общественные структуры (советы, комиссии и т. д.), в задачи которых входит обсуждение проблем науки, законодательных инициатив. Пока их роль невелика, а деятельность нельзя признать эффективной. Часть вины в этом лежит на самих ученых. Значительное представительство в общественных советах и комиссиях руководителей академий, министерств, лоббирующих исключительно отраслевые интересы, девальвирует их рекомендации. Предложения о значительном увеличении бюджета, не подкрепленные реальными оценками и действиями по реформированию самой науки, вызывает в органах власти скорее раздражение, чем желание прислушаться к голосу научного сообщества.

5) Дополнительные бюджетные средства в основном направляются на финансирование академий наук, а также на содержание учреждений министерств и ведомств. Таким образом, большая часть дополнительных ресурсов расходуется по принципу финансирования существующей сети научных учреждений, а не в рамках целевых форм и процедур финансирования.

Уровень затрат на НИОКР в российской экономике

Чтобы говорить о финансировании науки, необходимо иметь общее представление о среднем уровне затрат в этом секторе экономики и об их структуре.

В качестве основного показателя уровня затрат на НИОКР в российской экономике используются внутренние затраты -- стоимость научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, произведенных силами самих организаций, без учета стоимости заказов на производство НИОКР, размещенных ими среди сторонних организаций. Динамика этого показателя характеризуется данными таблицы 1.

Таблица 1

Внутренние затраты на НИОКР в российской экономике

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
В фактически действовавших ценах (млн руб.; с 1998 г. -- тыс. руб.).	13077,8	19991,3	140590,7	1317199,5	5146102,0	12149458,6	19393891,5	24449691,2	25082065,6	48050525,0
В постоянных ценах 1989 г.	10898,2	7290,2	3224,5	3055,0	2929,9	2445,7	2788,6	3043,8	2843,8	3336,2
в % к 1990 г.	100	66,9	29,6	28,0	26,9	22,4	25,6	27,9	26,1	30,6
в % к 1995 г	-	-	-	-	-	100	113,9	124,1	115,9	136,4
В % к ВВП	2,03	1,43	0,74	0,77	0,84	0,79	0,90	0,99	0,93	1,06

Хотя эти данные имеют весьма обобщенный (агрегированный) характер, они позволяют сформулировать некоторые выводы и предположения.

Во-первых, за последнее десятилетие произошло существенное сокращение затрат на НИОКР в реальном выражении -- примерно в три раза. В значительной степени оно объясняется общим экономическим спадом, т. к. отношение величины этих расходов к ВВП уменьшилось лишь наполовину. Сокращение расходов пришлось преимущественно на 1990-1992 годы, т. е. на время наиболее острого кризиса и самых радикальных изменений в экономической и бюджетной системе России.

Во-вторых, после 1992 года происходило некоторое дополнительное уменьшение величины реальных расходов на НИОКР, вплоть до 1995 года, после чего этот показатель начал медленно, но стабильно увеличиваться. Данный феномен, по-видимому, свидетельствует об определенной степени адаптации научного сектора к новым экономическим условиям и о частичном замещении бюджетного финансирования иными источниками.

Еще более заметна тенденция к росту, если использовать показатель доли расходов на НИОКР в ВВП, который увеличивался почти непрерывно начиная с 1992 года; к 1999 году он вырос на 0,32 процентных пункта. Таким образом, доходы на НИОКР в среднем падали медленнее, а росли быстрее, чем общий уровень экономической активности в стране.

Гораздо больше о ситуации в сфере финансирования науки может сказать распределение внутренних затрат на НИОКР российских организаций по источникам финансирования, приведенное в таблице 2.

Таблица 2

Структура внутренних затрат на НИОКР в российской экономике по источникам финансирования (%)

Источник финансирования	1996	1997	1998	1999
Всего в том числе:	100	100	100	100
Средства из бюджета	60,7	59,6	52,2	49,9
Средства организаций предпринимательского сектора	15,3	15,5	17,3	15,7
Средства частных бесприбыльных организаций	0,5	0,8	0,9	0,04
Собственные средства научных организаций	11,5	10,5	13,7	10,4
Средства внебюджетных фондов	6,2	6,0	5,5	6,9
Средства высших учебных заведений	0,1	0,1	0,1	0,2
Средства иностранных источников	5,6	7,4	10,3	16,9

Эти данные позволяют увидеть следующие устойчивые тенденции.

1) Снижение доли бюджетного финансирования. Тем не менее около половины расходов на НИОКР финансируются государством, что существенно выше, чем в большинстве развитых стран. Там внебюджетные источники обеспечивают до 78 процентов общего объема внутренних затрат на НИОКР, ведущая роль при этом принадлежит предпринимательскому сектору. В промышленно развитых странах доли финансирования науки за счет бюджета имеют тенденцию к уменьшению. Наиболее заметна эта тенденция была в 1985-1995 годах, во многих странах это произошло за счет сокращения оборонных НИОКР. В среднем для стран ОЭСР расходы бюджета на науку снизились в 90-е годы с 0,9 процента до 0,65 процента от ВВП[3].

2) Увеличение доли финансирования из зарубежных источников. Учитывая тенденцию к росту реальных затрат на НИОКР в рассматриваемый период, можно сделать заключение о том, что зарубежные инвесторы и потребители предъявляют все более возрастающий спрос на российскую научную продукцию.

Такое развитие событий вызывает серьезную озабоченность среди некоторой части правящей элиты, особенно связанной с силовыми ведомствами. Опасения вызывает возможная потеря первенства России в некоторых военных технологиях через «утечку мозгов», промышленный шпионаж и навязывание иностранных технологических решений. Следствием этого становятся попытки искусственно ограничить внешнеэкономическую активность российских научно-исследовательских организаций.

3) Стабильно низкая доля участия предпринимательского сектора. На более продолжительном промежутке времени наблюдается даже ее снижение (с 19,9 процента в 1994 году до 15,7 процента в 1999-м ). Хотя основные причины низкой активности частного сектора в финансировании науки лежат вне сферы НИОКР, вопрос о том, не вытесняет ли государство частные инвестиции в науку, остается открытым. К числу вероятных причин можно отнести также недостаточную эффективность косвенных методов стимулирования негосударственных инвестиций в науку (таких как налоговые и таможенные льготы).

4) Постепенное повышение роли внебюджетных фондов. Система внебюджетных фондов НИОКР, которая создается с 1992 года, заслуживает особого внимания с точки зрения возможностей государственного регулирования. В определенном смысле эти фонды можно считать формой государственного перераспределения средств, т. к. поступления фондов образуются за счет уменьшения налогооблагаемой базы предприятий и организаций. Однако осуществляется это перераспределение не путем прямого государственного вмешательства (изъятия части прибыли предприятий в виде налогов с целью последующего перераспределения), а более гибкими методами. Государство стимулирует предприятия вкладывать средства в НИОКР, предоставляя им налоговые льготы, но не доверяет предприятиям самостоятельно выбирать направления НИОКР для финансирования, оставляя эту функцию за собой.

Сегодня в России действуют около 100 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, создаваемых при министерствах, ведомствах, отраслевых ассоциациях и зарегистрированных в Минпромнауки, которые являются основным стержнем этой системы. Средства этих фондов формируются на добровольно-договорной, а распределяются -- на конкурсной основе. Часть средств внебюджетных фондов аккумулируется в Российском фонде технологического развития (РФТР)[4] при Министерстве промышленности, науки и технологий РФ. РФТР профинансировал в 2000 году более 100 проектов общей стоимостью свыше 400 миллионов рублей.

Однако принятие в июне 2001 главы 25 Налогового кодекса, отменяющей все льготы по налогу на прибыль, по всей вероятности приведет к сокращению и даже к свертыванию деятельности внебюджетных фондов НИОКР. Поскольку не вводится никаких компенсирующих механизмов косвенного стимулирования негосударственных инвестиций в НИОКР, в ближайшем будущем можно ожидать некоторого сокращения затрат на эти цели, а также усиления лоббистской активности, направленной на увеличение бюджетных расходов на науку.

Объемы финансирования науки из федерального бюджета характеризуются данными таблицы 3. Динамика этих показателей в целом соответствует динамике суммарных затрат на НИОКР из всех источников (таблица 1). Характерным отличием является то, что локальный максимум государственного финансирования, достигнутый в 1997 году (в постоянных ценах), не был превзойден в последующие годы. В то же время общий объем ресурсов, направляемых в сферу НИОКР из всех источников, уже в 1999 году был больше, чем в 1997-м. Это свидетельствует о снижении роли государственного бюджета в финансировании науки и об адаптации научного сектора к новым экономическим условиям.

Таблица 3

Финансирование НИОКР из средств федерального бюджета (млрд рублей; с 1998 г. -- млн рублей)

Ассигнования на науку *	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000**
-- в фактически действовавших ценах	25,84	177,9	1560,6	4034,2	8940,6	11170,3	18009,8	10479,4	23940,8	--
--в постоянных ценах 1991г.	25,84	11,19	9,93	6,30	4,94	4,40	6,15	3,26	4,56	--
В процентах к:
-- валовому внутреннему продукту	0,94	0,91	0,66	0,58	0,52	0,71	0,39	0,53	--	--
-- расходам федерального бюджета	4,52	5,72	2,83	3,25	3,14	4,13	2,69	3,59	--	--
Ассигнования на гражданскую науку***
-- в фактически действовавших ценах	13,44	103,2	848,9	2791,5	5473,0	7 206,2	10777,5	7 439,4	14364,5	18639,1
-- в постоянных ценах 1991 г	13,44	6,49	5,40	4,36	3,02	2,84	3,68	2,31	2,74	2,64
В процентах к:
-- валовому внутреннему продукту	0,54	0,49	0,46	0,36	0,34	0,43	0,28	0,32	0,29	--
-- расходам федерального бюджета	2,62	3,11	1,96	1,99	1,80	2,47	1,58	2,15	2,18	--
Ассигнования по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу"
в фактически действовавших ценах	13,44	95,3	700,0	2366,3	4413,6	5699,6	8 808,7	6 239,4	11621,5	15926,7
-- в постоянных ценах 1991 г.	13,44	5,99	4,45	3,69	2,44	2,25	3,01	1,94	2,21	2,25
В процентах к:
-- валовому внутреннему продукту	0,50	0,41	0,39	0,29	0,27	0,36	0,23	0,26	0,25	--
-- расходам федерального бюджета	2,43	2,56	1,66	1,60	1,60	2,02	1,32	1,74	1,86	--

* -- оценки ЦИСН (центр исследований и статистики науки) Минпромнауки РФ;
** -- план;
*** включая НИОКР в области космической деятельности.

Теперь, имея перед глазами общие данные о расходах на науку из бюджетных и внебюджетных источников, мы можем перейти к более детальному анализу. Но прежде всего необходимо остановиться на основном инструменте планирования и анализа бюджетных расходов -- бюджетной классификации.

Как считать?

Функциональная бюджетная классификация расходов является группировкой расходов по целевому (функциональному) назначению. С ее помощью мы можем получить ответы, например, на такие вопросы: «Сколько планируется потратить из федерального бюджета на судебную власть в очередном финансовом году?» или «Сколько было потрачено в позапрошлом году на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства?». Классификация используется как при составлении бюджета, так и при контроле за его исполнением. Набор ее статей определяется федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации». Функциональная классификация в России имеет четыре уровня: раздел -- подраздел -- целевая статья -- вид расходов. В принципе такое количество уровней позволяет получать весьма подробную информацию об объекте.

Поскольку поддержка науки является одной из функций, традиционно относимых к компетенции государства, естественно ожидать, что классификация отражает эту функцию достаточно полно и непротиворечиво. Но здесь нас ждет разочарование.

В настоящее время невозможно определить величину бюджетных расходов на НИОКР военного назначения, т. к. эти расходы проходят через закрытые разделы государственного бюджета (раздел 04 «Национальная оборона»). Поэтому в дальнейшем, если не оговорено противное, мы будем рассматривать только расходы на гражданские НИОКР.

Основная часть бюджетных расходов на гражданскую науку описана в разделе 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». Он состоит из двух подразделов: 0601 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» и 0602 «Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса». Подразделы предназначены для отражения затрат соответственно на фундаментальные и прикладные исследования. Структура раздела графически представлена на рисунке.

По разделу 06 проходят в основном текущие затраты на НИОКР и капитальные затраты в части приобретения и модернизации оборудования, текущего ремонта и т. д. В то же время средства на строительство объектов науки и капитальный ремонт учитываются в разделе 07 «Промышленность, энергетика, строительство» в составе Федеральной адресной инвестиционной программы и в непрограммной части.

Кроме того, часть бюджетных расходов на финансирование науки, в том числе гражданской, с 1998 года проходит по разделу 24 «Исследование и использование космического пространства», подраздел 2402 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности». А в предыдущие годы расходы на космическую науку включались в другие разделы или даже выделялись отдельной строкой.

Есть и еще одна характерная особенность: действующая бюджетная классификация расходится с системой понятий и терминов, используемых в Законе РФ «О науке и государственной научной политике» (№ 137-ФЗ от 23 августа 1996 г.). Часть расходов на то, что согласно этому закону определяется как «научно-исследовательская», «научно-техническая» или «экспериментальная деятельность», проходит не по разделу 06, а по другим разделам бюджетной классификации. (Например, вид расходов 408 «Геологическое изучение недр Российской Федерации, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд» входит в подраздел 3107 «Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы»; отдельными подразделами выделены 0904 «Гидрометеорология» и 0905 «Картография и геодезия» и т. п.) Иными словами, расходы, которые с точки зрения здравого смысла несомненно являются «расходами на науку», не попадают в соответствующий раздел.

Таким образом, практически невозможно выделить из общей суммы бюджетных расходов точный объем затрат государственного сектора даже на гражданскую науку. Поэтому приходится довольствоваться частичными данными.

Кроме функциональной в российском бюджетном процессе используется также ведомственная классификация -- группировка доходов по министерствам и ведомствам, отвечающим за различные направления деятельности государства и распределяющим соответствующие бюджетные ассигнования. Как видно на рисунке, функциональная бюджетная классификация в разделе 06 на третьем (целевые статьи) и четвертом (виды расходов) уровнях в основном определяется системой ведомств, традиционно несущих ответственность за научный сектор (академии, имеющие государственный статус, государственные бюджетные фонды и т. д.). По сути дела, на этом уровне функциональная классификация если не совпадает, то коррелирует с ведомственной и определяется ею.

В то же время целевые статьи и виды расходов «вневедомственного» характера носят, как правило, либо предельно обобщенный (агрегированный) характер, либо, наоборот, относятся к весьма узким и периферийным сферам деятельности. Примером первого может служить вид расходов 187 «Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ» и 216 «Другие НИОКР», примером второго -- вид расходов 273 «Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов РФ».

Это означает, что в рамках действующей бюджетной классификации практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Бюджетное планирование и государственные расходы оказываются сориентированными в основном на поддержание существующей структуры ведомств и организаций.

Все это является серьезным препятствием на пути перехода от «сетевого» принципа финансирования -- поддержания на минимальном уровне сложившейся сети научных учреждений -- к целевому принципу. Анализ распределения бюджетных расходов на науку по функциональному признаку бюджетной классификации не позволяет четко проследить их целевую направленность. Например, если мы захотим узнать, сколько денег тратится на поддержку естественных наук, а сколько -- гуманитарных, мы не сможем получить соответствующих данных. В рамках классификации невозможно спланировать величину расходов на то или иное передовое научное направление: система государственных приоритетов в науке никак с ней не соотносится (как уже было отмечено, перечень приоритетных направлений науки, техники и критических технологий федерального уровня утвержден правительством в 1996 году и с тех пор не пересматривался).

Некоторые данные, правда, можно найти в источниках, относящихся к государственной статистике. Например, Минпромнауки РФ провел анализ бюджетных расходов на российскую науку за 1994-1998 годы с учетом принятой в мировой статистике целевой классификации. Распределение расходов по социально-экономическим целям выглядит следующим образом: 1 -- оборона (30-40 процентов); 2 -- развитие экономики (28-35 процентов); 3 -- развитие науки (9-15 процентов); 4 -- здравоохранение и другие социальные области -- (10-12 процентов).

В структуре общих (бюджетных и небюджетных) затрат наблюдается другое соотношение. Разработки оборонного характера занимают заметное, но не лидирующее положение. Их доля в 1998 году составляла 23 процента, превзойдя аналогичный показатель в других странах (США -- около 17 процентов, Великобритания и Франция -- около 14 процентов). В составе общих затрат лидируют исследования, ориентированные на потребности отраслей экономики (39 процентов) и самой науки (27 процентов). Затраты, связанные с социальными целями, колеблются на уровне 4 процента, и этот уровень постоянно снижается.

Все эти данные носят чрезвычайно фрагментарный характер и не могут дать полную и объективную картину, необходимую для эффективной организации бюджетного процесса. Разрозненные данные о целевой направленности расходов федерального бюджета на науку содержатся лишь в приложениях к закону о бюджете (см. таблицу 4), в текстах целевых программ, а также в ведомственных документах. ЦИСН провел также оценку бюджетных ассигнований по направлениям в соответствии со специально разработанной системой классификации (таблица 5).

Таблица 4
Распределение расходов федерального бюджета на 2001 год по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" по подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации
Сумма (тыс. руб.) Доля в сумме по разделу 06 (%)

Фундаментальные исследования и содействие научно -- техническому прогрессу	220 939 72,1	100
Фундаментальные исследования	10 716 269,3	48,5
Проведение фундаментальных исследований	7 674 899,9	34,7
Конкурсный фонд индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ	159 780,0	0,7
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ	5 000,0	0,02
Другие НИОКР	7 246 927,7	32,8
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации	263 192,2	1,2
Государственная поддержка академий, имеющих государственный статус	1 501 791,4	6,8
Расходы РФФИ	1 319 638,3	6,0
Расходы РГНФ	219 939,7	1,0
Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса	11 377 702,8	51,5
НИОКР 11	147 763,1	50,5
Создание компьютерных сетей связи и баз данных фундаментальной науки и образования	415 000,0	1,9
Финансирование приоритетных направлений науки и техники	1 957 542,8	8,9
Проведение НИОКР в рамках федеральных целевых программ	4 975 748,0	22,5
Другие НИОКР	3 769 472,3	17,1
Содержание особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации	30 000,0	0,1
Расходы Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере	229 939,7	1,0

^* Оценки Минпромнауки РФ.

Кто тратит?

Главными распорядителями бюджетных средств на гражданскую науку являются:

1) Министерство науки и технологий.

2) Академии наук, имеющие государственный статус:

-- Российская академия наук (РАН);

-- Российская академия медицинских наук (РАМН);

-- Российская академия сельскохозяйственных наук (РАСХН);

-- Российская академия архитектуры и строительных наук – (РААСН);

-- Российская академия образования (РАО);

-- Российская академия художеств (РАХ).

3) Московский государственный университет.

4) Бюджетные фонды поддержки науки:

-- Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ);

-- Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ);

-- Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (ФСМП).

5) Министерства и ведомства.

Министерства и ведомства распределяют значительную часть получаемых ими средств в рамках целевых программ (Федеральная целевая программа). Кроме того, они реализуют и собственные, отраслевые и межотраслевые, целевые программы. Оценить цели, масштабы и эффективность этой деятельности в настоящее время невозможно по причине отсутствия соответствующих данных.

Таблица 5

Ассигнования по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" федерального бюджета по направлениям (%)*

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000***
В С Е Г О	100	100	100	100	100	100	100	100	100
Министерства и ведомства**	77,0	80,0	79,2	75,2	75,1	73,8	69,2	69,7	70,49
из них федеральные целевые программы	--	--	13,6	18,0	16,0	20,47	16,49	20,6	18,4
Целевые бюджетные фонды	--	2,6	5,0	5,5	4,7	5,2	7,1	8,0	8,0
Российский фонд фундаментальных исследований	--	2,6	4,3	4,45	3,0	3,3	5,1	6,0	6,0
Российский гуманитарный научный фонд	--	--	0,2	0,5	0,8	1,0	1,1	1,0	1,0
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере	---	--	--	--	--	--	0,46	0,5	0,9
Приоритетные направления развития науки и техники	23,0	17,46	15,8	19,3	20,2	20,9	23,7	22,4	21,5
Федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения"	7,9	11,6	11,3	14,1	17,2	15,2	17,2	11,1	10,7
Программа развития государственных научных центров	-	8,3	8,5	10,4	15,1	10,6	13,7	6,9	5,9
Государственные научно-технические программы	7,9	3,3	2,7	3,7	2,1	4,6	3,5	4,3	4,8
Другие приоритеты -- всего	15,0	5,9	4,5	5,2	3,0	5,8	6,5	11,2	10,8
Региональные центры и программы	--	0,6	0,3	0,3	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1
Международные проекты и программы	1,1	0,9	0,9	0,9	0,4	0,5	0,4	0,6	0,5
Важнейшие народнохозяйственные программы и проекты	9,0	2,6	1,2	1,0	0,8	0,6	1,0	1,0	0,8
Программа развития инновационной инфраструктуры науки	--	0,2	0,07	0,1	0,048	0,2	0,1	0,2	0,2
Содержание уникальных стендов и установок	--	--	0,8	0,9	0,3	0,49	0,4	0,5	0,6
Конкурсный фонд поддержки ведущих ученых и научных школ	---	--	--	0,5	0,1	0,46	1,0	1,0	0,9
Создание компьютерных сетей связи и баз данных фундаментальной науки и образования	--	--	--	0,45	0,2	0,46	0,6	1,2	1,2
Вакцина нового поколения и медицинские диагностические институты будущего	--	--	--	--	--	0,4	0,3	0,7	0,6
Программа создания большого адронного коллайдера	--	--	--	--	--	0,2	0,2	0,2	0,3
Другие федеральные целевые программы	--	--	--	--	--	0,2	0,1	0,6	0,6
Прочие	4,9	1,5	1,3	1,46	0,9	2,2	2,3	5,3	4,9

* Рассчитано по: Наука России в цифрах: 2000. М.: ЦИСН, 2000.
** Включая академии наук, имеющие государственный статус.
*** План.

В отличие от них Минпромнауки распределяет бюджетные ресурсы (около 25 процентов всего финансирования по разделу 06) в основном по целевым статьям, связанным с развитием приоритетных направлений НТП. В функции министерства входит непосредственное финансирование исполнителей ФЦНТП (Федеральная целевая научно-техническая программа) «Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения». ФЦНТП включает в себя и программы 58 государственных научных центров, на эти цели тратится почти 50 процентов бюджета ФЦНТП (2000 год). Кроме того, Министерство осуществляет финансирование конкурсного фонда индивидуальной поддержки ведущих научных школ (около трех процентов средств, распределяемых Минпромнауки; финансирование осуществляется совместно с РФФИ), а также приоритетных направлений науки и техники (около 37 процентов). Через Минпромнауки финансируются Российский научный центр «Курчатовский институт», Объединенный институт ядерных исследований, а также сеть подведомственных научных организаций.

Основными получателями средств подраздела 0601 «Фундаментальные исследования» являются РАН с региональными отделениями, отраслевые академии, имеющие государственный статус, и МГУ. Далее они обеспечивают распределение бюджетных ресурсов по конечным получателям. При этом академии наук фактически действуют как ведомства, распределяя бюджет по подведомственным институтам (782 организации). Большинство институтов и академий осуществляют весь исследовательский цикл (от фундаментальных исследований до внедрения результатов в промышленность^[5]) и получают дополнительное финансирование в рамках ФЦП по подразделу 0602. Хотя процедуры финансирования, осуществляемого вне ФЦП, как правило, также требуют увязки с государственными приоритетами и соблюдения принципа целевой направленности. Но, как считают эксперты, это требование носит сугубо формальный характер.

Данные таблицы 6 позволяют утверждать, что финансирование науки в ведомственном разрезе осуществляется довольно хаотично. Распорядителями бюджетных средств являются многочисленные ведомства, каждое из которых использует собственные процедуры распределения средств и исходит из отдельной системы приоритетов. Существенные проблемы в сфере государственного финансирования НИОКР связаны с неопределенностью юридического и имущественного статуса бюджетных учреждений и являются общими для всей бюджетной сферы.

Таблица 6

Расходы федерального бюджета по разделу 06 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в разрезе главных распорядителей бюджетных средств*

Наименование	1999 г. (факт) млн руб.	%	2001 г. (план) млн руб.	%
Всего по разделу	11 634,5	100	22 093,9	100
Академии наук, имеющие государственный статус, МГУ	4 237,0	36,4	9 010,0	40,0
Государственные бюджетные фонды	930,7	8,0	1 776,2	8,0
Миннауки (Минпромнауки) РФ	2683,3	23,1	5450,7	24,7
Министерства и ведомства	3783,5	32,7	5857,0	26,5

* Оценки Минпромнауки РФ.

С одной стороны, существует бюджетное финансирование научных и других исследовательских учреждений, которое, однако, не покрывает всех потребностей по их содержанию. С другой стороны, эти учреждения покрывают значительную часть финансовых потребностей за счет использования переданного им в хозяйственное ведение имущества (прежде всего, за счет сдачи в аренду помещений), а также за счет выполнения платных работ по заказу других организаций.

Достоверная информация о величине и составе имущества, которое может быть внебюджетным источником финансирования бюджетных учреждений, и о величине дополнительных доходов, даже в их легальной части, отсутствует. Права бюджетных учреждений по использованию этого имущества, как правило, определяются ведомственными нормативными актами или произвольными решениями руководителей министерств и ведомств.

Особую проблему представляет статус государственных академий наук. Они являются государственными самоуправляемыми организациями, действующими в соответствии с собственными уставами, которые не в полной мере соответствуют существующему законодательству (в частности, Бюджетному и Гражданскому кодексам и т. д.). Они же распределяют средства между входящими в их систему НИИ, причем могут делать это совершенно произвольно. Имеющаяся информация не позволяет определить, в какой степени при этом учитываются государственные приоритеты в научно-технической политике.

Целевое финансирование

1. Программно-целевые методы финансирования НИОКР

Распределение ресурсов с использованием программно-целевых методов теоретически позволяет реализовать селективный подход к поддержке науки и обеспечивает развитие ее приоритетных направлений и наукоемких технологий. Попытки переориентировать бюджет науки с «валового» финансирования сети учреждений на целевой принцип распределения ресурсов и учесть при этом заинтересованность государства в поддержке заключительных (инновационных) звеньев научного цикла предпринимались еще в СССР путем создания системы государственных научно-технических программ. В России с начала 90-х годов финансирование науки через ФЦП было объявлено одним из основополагающих направлений научно-технической политики. Однако реальные сдвиги в этом направлении происходят весьма медленно, а формы программно-целевого подхода не всегда соответствуют действительному положению дел.

Прилив и отлив морской
Во время 24-х часов и 48 минут прибывает и убывает вода два раза
в море весьма чувствительно. Это переменное возвышение и понижение
моря называется Морским Приливом и Отливом. Говорят, что
Аристотель, не могши изыскать естественные причины этого столь
чрезвычайного движения моря, бросился с отчаяния в Еврип, пролив
Средиземного моря, разделяющий остров Негрепонт от Ахаи, который
ныне Ливадией называется.

Так, в 2000 году в рамках подраздела 0602 «Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса» финансировались НИОКР в рамках 68-ми ФЦП. Хотя доля бюджета науки, распределяемая через министерства и ведомства в соответствии с целевыми программами, постоянно увеличивается, она не превышает 30 процентов расходов раздела 06. Эффективность и результативность этого финансирования в значительной степени предопределяется общими проблемами ФЦП. Целевые программы, по мнению многих экспертов, относятся к плохо контролируемым формам бюджетного финансирования.

Вместе с тем следует признать, что в последние годы предпринимались усилия по совершенствованию как системы ФЦП, так и практики финансирования их научных блоков. Если судить по формальным признакам, то успешно внедряется конкурсный механизм отбора исполнителей проектов, входящих в состав ФЦП. Формирование научных блоков ФЦП осуществляется в рамках проектов, направленных на создание конкретной продукции или технологии. Отбор исполнителей осуществляется в соответствии с конкурсно-контрактными принципами. В 1999 году государственные заказчики НИОКР в рамках ФЦП провели более 1 000 конкурсов, по результатам которых были заключены контракты на выполнение работ.

Следует отметить, что все попытки упорядочить бюджетный процесс в части ФЦП путем их укрупнения, пересмотра и рационализации до сих пор не приводили к ощутимым результатам. Как правило, все сводилось к переименованию и формальному объединению нескольких программ в одну[6]. Эту проблему нельзя преодолеть без глубокой реформы всего бюджетного процесса и бюджетного устройства России.

2. Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения» (ФЦНТП)

Выделение ФЦНТП из состава прочих федеральных программ, содержащих НИОКР, связано с тем, что именно она призвана выполнять функции основного механизма реализации национальных приоритетов в области науки и техники. В этой связи бюджетное финансирование программы можно рассматривать как отражение этих приоритетов в бюджетном процессе.

Масштабы и особенности формирования ФЦНТП. ФЦНТП принято рассматривать как сравнительно новый для России механизм реализации приоритетов в области науки и техники, внедрение которого последовало за официальным утверждением в 1996 году перечня этих приоритетов и критических технологий федерального уровня. ФЦНТП была сформирована через объединение научно-технических программ и их формальную привязку к официально установленным приоритетам. Это предопределило недостатки ФЦНТП, характер ее основных проблем. Позже в состав ФЦНТП была включена также программа поддержки государственных научных центров.

Более половины средств ФЦНТП (55 процентов в 2000 году) используется для финансирования программы развития государственных научных центров (ГНЦ). Прочие средства идут на подпрограммы и проекты, соответствующие восьми приоритетным направлениям развития науки и техники и обеспечивающие реализацию последних.

Программа ГНЦ. Программа ГНЦ стала одной из первых попыток реализации принципа селективности в современной российской научной политике. Целью программы, фактическая реализация которой началась уже в 1992 году, стало сохранение и развитие лучших отраслевых институтов. В разные годы сеть ГНЦ включала от 56 до 61 организации. Тематика работ ГНЦ по существу перекрывает весь спектр приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий. Обязательства государства перед ГНЦ состоят прежде всего в финансировании за счет средств бюджета фундаментальных и прикладных работ. Ведомственное финансирование этих центров дополняется программным.

Такова была идея программы ГНЦ. На практике же бюджетные обязательства не исполнялись, сроки поступления средств нарушались и т. д. Высокие в отдельные годы показатели исполнения бюджета этой программы не отражали реального положения дел, поскольку были достигнуты за счет налоговых освобождений, системы взаимозачетов, других неденежных форм исполнения бюджета. Вдобавок сильные колебания в объемах финансирования были вызваны постоянным пересмотром системы приоритетов научно-технической политики. Тот факт, что ГНЦ получали бюджетные средства одновременно через вышестоящее министерство и программу ГНЦ, имел своим следствием несогласованность приоритетов в области науки и техники -- отраслевых и правительственных.

3. Федеральные бюджетные фонды поддержки науки

Бюджетные фонды поддержки науки (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере[7]) выделены в разделе 06 функциональной классификации расходов бюджета отдельными строками. Фонды являются относительно новыми для России получателями бюджетных средств. Они образованы в 1993 году, и их появление связано с реализацией провозглашенных в начале 90-х годов ключевых принципов реформирования российской науки -- конкурсное, адресное, грантовое финансирование при независимой экспертизе заявок.

Эффективность распределения бюджетных средств через фонды считается общепризнанной в мировой практике. Тем не менее суммарный объем фондовой поддержки науки в России пока невелик и не соответствует потенциалу фондов. В 2000 году через фонды распределялось только около девяти процентов средств соответствующего раздела федерального бюджета.

Контроль

Отсутствие отлаженной и отработанной системы контроля неизбежно ведет к нарушению всего процесса бюджетного финансирования.

Большую роль в вопросах внешнего контроля занимает Счетная палата, контрольно-ревизионные отделы и департаменты Минфина и другие структуры исполнительной власти. В то же время, как показывает опыт проверок Счетной палатой деятельности Минпромнауки, анализ реальной эффективности на деле подменяется формальным подходом. Счетная палата и другие контролирующие инстанции проводят финансовый аудит -- проверяют правильность целевого расходования средств, соблюдение процедур распределения ассигнований, ведение отчетности и т. д. Однако они не могут (да и не обязаны) проводить технический аудит, определяющий действительную степень реализации принятых программ, степень их завершенности, наличие научных и практических результатов, их соответствие государственным приоритетам и т. д.

Некоторые выводы

Итак, нами кратко описан механизм государственного финансирования науки в России. Мы будем исходить из того, что сама эта деятельность государства в силу политических, социальных и культурных причин не может быть прекращена в обозримом будущем и является объективной данностью[8]. Возможно ли эффективное функционирование этой системы -- эффективное с точки зрения провозглашаемых целей государственной научно-технической политики?

Приведенные факты свидетельствуют, что ответом является однозначное «нет». Вся система государственной поддержки науки направлена на поддержание существующей структуры ведомств и организаций, а не на достижение целей и реализацию приоритетов государства в научной сфере. В рамках существующей законодательной базы, институциональной структуры и системы неформальных отношений практически невозможно осуществлять планирование и контроль расходов ни с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора, ни с точки зрения устанавливаемых государством приоритетов научно-технической политики. Конечно, поддержка существующей сети позволяет тем или иным политикам или группировкам решать свои политические задачи -- например, подкупать за счет государства часть электората, связанного с научными учреждениями, в рамках демократического выборного процесса. Однако все это имеет мало общего с провозглашаемыми целями повышения научного потенциала страны и ее конкурентоспособности на мировом рынке.

В этих условиях механическое наращивание расходов федерального бюджета на поддержку науки, которое осуществляет нынешнее Правительство РФ, не может привести к оздоровлению этой отрасли. Сколь-нибудь эффективное использование даже тех средств, которые уже выделяются, возможно только после глубокой реформы всей бюджетной системы и бюджетного процесса.

---