К истории федерального подоходного налога в США

Одной из наиболее важных черт фискальной системы США является отчетливо выраженное преобладание налогообложения дохода над налогообложением потребления. Однако такая структура приоритетов сформировалась лишь постепенно, под воздействием сочетания различных внешних и внутренних факторов. И хотя американская налоговая система довольно гибка и, в целом, способствует экономическому развитию страны, было бы большим преувеличением целиком приписывать эту гибкость исторической мудрости налоговых властей.

Хребтом системы является подоходный налог, на который приходится от 40 до 50 процентов всех федеральных налоговых поступлений. Однако такая ситуация установилась лишь после Второй мировой войны, а до Первой мировой войны она была и вовсе обратной: источником примерно девяти десятых федеральных доходов были акцизные и таможенные сборы. Для выяснения причин этого потребуется исторический экскурс.[1]

От Гражданской до Первой мировой

Впервые подоходный налог был введен во время бюджетного кризиса - впрочем, это характерно для всей истории налоговой системы США. Администрация Линкольна начала свое правление с 75 миллионов долларов долга. Казначейство Линкольна разыграло антикризисный дебют: выпуск облигаций, повышение акцизов и таможенных сборов (последних - вдвое), продажа земель, находящихся в федеральной собственности, введение платы за различные лицензии. Эти меры, квалифицированные как <прямые и единообразные>, подавляли коммерцию, и поступления сокращались быстрее, чем росли налоговые ставки. Поэтому председатель Палаты конгресса по источникам средств [2]предложил дополнительный прямой земельный налог на каждый штат - в размере, пропорциональном населению штата.

Поначалу, в июле 1861 года, была введена скромная плоская шкала подоходного налога: три процента на любой доход свыше $600 в год. Позже, в 1862 году, сенат ввел поправку, вводя прогрессию: налог на доход между $10 000 и $50 000 в год повышался до пяти процентов, а налог на доход между $10 000 и $50 000 год устанавливался в семь с половиной процентов, хотя позже последняя ставка была отменена.

Этот налог, а также тарифы на чай, кофе и сахар и отношение к рабству раскололи Соединенные Штаты на индустриальный Север и сельскохозяйственный Юг. Северяне склонялись в пользу акцизов, которые защищали их товары от конкуренции. Южане же, напротив, предпочитали подоходные налоги, которых они платили меньше.

Важно отметить два ключевых момента: во-первых, чрезвычайность ситуации (национальный долг в 500 миллионов долларов); во-вторых, прогрессивность налоговой шкалы, которая была следствием этого <во-первых> (а вовсе не стремления к справедливости). Сама же по себе прогрессивная система взимания подоходного налога воспринималась враждебно даже казначейством и основателями республиканской партии. Секретарь налогового подкомитета по источникам средств Джастин Моррил выразил это так:

Сама теоретическая основа наших институтов - совершенное равенство, отсутствие различий между богатыми и бедными. Гражданин со скромным достатком ничем не хуже человека более состоятельного, но наша теория управления не предполагает, что он лучше, и представление закона, санкционирующего такое различие, я рассматриваю как проявление аграрианизма (agrarianism. - О.Б.). Это не что иное, как захват собственности граждан, чье преступление состоит лишь во владении большим.

Возрастание ставок стимулировало активность юристов и лоббистов, поэтому сопровождалось увеличением количества льготных категорий, освобожденных от налога. Так, от налога были полностью освобождены рента и доходы с недвижимости (кроме купленной и проданной в пределах налогового года); также было сделано достаточно много оговорок о доходах ферм.

Движение против нового налога началось почти сразу после окончания Гражданской войны. Диспропорции в налоговой нагрузке привели к тому, что Калифорния и штаты Новой Англии, на долю которых приходилось в общей сложности 70 процентов всех поступлений в бюджет, <продавили> процедуру его отмены. Против отмены налога были Нью-Хэмпшир плюс 14 южных и западных штатов, которые несли лишь 11 процентов налогового бремени. Подоходный налог был отменен в 1872 году. В 1894 году рецессия и вмешательство партии популистов создало предпосылки для краткосрочного введения подоходного налога, однако в том же году он был признан неконституционным и отменен - до тех пор, пока в 1913 году не была введена и принята соответствующая поправка к конституции.

От Первой до Второй мировой

До 1913 года акцизы и таможенные сборы составляли около 90 процентов доходов Федерального казначейства. Начиная с 1916 года суммарная доля подоходного налога, взимаемого с физических лиц, и налога на доходы корпораций равнялась уже 16 процентам, а к 1920 году возросла почти до 60 процентов. Первая мировая война практически завершила историю таможенных сборов как главнейшего источника федеральных средств. До 1910 года таможня давала около половины всех федеральных сборов, в межвоенный период - порядка 15 процентов, и менее пяти процентов - после Второй мировой войны.

Толчком к этим изменениям послужило падение уровня таможенных сборов в 1913 году из-за начала войны в Европе. Первая политическая реакция строилась по образцу налоговой политики времен испанско-американской войны 1898 года: билль 1914 года поднимал акцизы и не затрагивал подоходные налоги. В конце 1914 года последовал экономический бум, сделавший дальнейшие фискальные интервенции ненужными вплоть до 1916 года, когда начался взлет военных расходов. Комиссия конгресса по источникам средств предложила увеличить федеральные сборы с <доходов и наследств тех, кто извлекает из этих [военных] расходов наибольшую выгоду> (Клод Китчин, председатель Комиссии[3]). Вопрос заключался не в том, повышать ли налоги (с тем, что это необходимо, были согласны все стороны, представленные в конгрессе), а в том, за счет чего это делать. А в выборе средств сыграли важную роль две довольно мелкие партии - прогрессивистов и популистов (Progressivists and Populists). Первая подпитывалась набирающим силу средним классом, вторая - фермерами из числа не самых успешных; и те и другие составляли социальную базу увеличения прогрессивности подоходных налогов. Возможно, самый (и практически единственный) значительный след деятельности этих партий в истории США состоит в их вкладе в трансформацию американской фискальной системы. То, что начиналось как скромный налог с максимальной ставкой семь процентов и многочисленными освобожденными категориями, за четыре года превратилось в налог с максимальной ставкой в 77 процентов, обеспечивший три пятых всех федеральных поступлений. Конечно же, мотивом правительства при этом было не стремление к социальному равенству и справедливости, а катастрофическая нужда в деньгах.

Первая мировая война сыграла свою роль в укреплении позиций подоходного налога как главного источника бюджетных поступлений, а в последующий период между войнами в общих чертах сформировался характер политической процедуры изменения фискальной системы. С победой республиканцев на выборах1920 года президент У. Хардинг назначил председателем Федерального казначейства питсбургского промышленника Эндрю Меллона. Этот политик выразил идеи, ознаменовавшие обратное движение маятника:

Каждый инициативный и предприимчивый человек в этой стране может получить от жизни то, что он хочет. Но если политика или налоговая система, отрицая его право на разумную долю прибыли, нанесут удар по его инициативе, он более не станет тратить усилий, и страна лишится энергии, от которой зависит сохранение и умножение ее величия.[4]

Законы, предложенные Меллоном и принятые в 1921, 1924, 1926 и 1928 годах, пошагово снизили максимальную ставку подоходного налога с 77 до 24 процентов. Следующий шаг был запланирован на 1929 год, но помешала Великая депрессия, превратившая профицит бюджета в планируемый дефицит. Ожидалось, что Франклин Рузвельт, получивший на выборах 1932 года солидное демократическое большинство в обеих палатах, будет проводить резко прогрессивистскую налоговую политику. Однако вплоть до Второй мировой войны новый курс был оформлен в преимущественно технических документах с довольно консервативным духом и лишь некоторыми подвижками в сторону переноса тяжести налогообложения на богатых - прежде всего, не за счет увеличения прогрессивности подоходного налога, а путем введения других налогов.[5]

Итогом рузвельтовского наступления на богатых стал закон о системе социального обеспечения, прозванный в прессе <налогом на богатство> (). В соответствии с этим законом были введены существенные налоги на наследство и на дарение, прогрессивный налог на доход корпораций, налог на межкорпоративные дивиденды, налог на супердоходы свыше миллиона долларов, умеренный налог в два процента с заработной платы (payroll tax). Последний налог, первоначально введенный в весьма скромных размерах, в настоящее время составляет 15,3 процента от всех бюджетных поступлений, из них 12,4 процента поступает в систему социального обеспечения.

Межвоенный период охарактеризовался, таким образом, двумя тенденциями: к снижению налогов в 1920-х и к повышению - в 1930-х годах. Обе тенденции были выдержаны в духе градуализма, т. е. постепенной модификации налоговой системы. В обоих случаях изменения проводились при поддержке пропрезидентского парламентского большинства и сопровождались четко артикулированной идеологией. Происходило это в обоих случаях ценой крайнего усложнения налоговой системы. Смена налоговой политики объясняется Великой депрессией.

На Вторую мировую войну фискальная система среагировала по знакомому образцу. После Пирл-Харбора Рузвельт перечислял в своих обращениях количество танков, самолетов и других видов вооружений, которые нужно было поставить в 1942-43 годах. Нацисты назвали это блефом, ошеломленный конгресс не оказал организованного сопротивления.

Предыдущая война продемонстрировала, что именно подоходный налог мог быть оперативно увеличен в соответствии с потребностями правительства, и это обстоятельство сделало его основным. Тот же самый подход был применен и на этот раз. Хотя были предложены многочисленные федеральные налоги на продажи, на расходы, а также некоторые формы налога на капитал, ни один из них не был введен. В атмосфере политического согласия были приняты налоговые акты1940, 1941 и 1942 годов, повышены налоги на сверхдоходы граждан и корпораций. Однако сочетание фискальной и монетарной экспансии загрузило даже простаивавшие ранее мощности. Итогом стал экономический подъем, основанный на оборонных расходах, пусть и сопровождаемый дефицитом потребительских товаров и характерной для кейнсианских методов инфляцией.

После окончания войны в дебатах о налоговой политике начинают преобладать экономические факторы. Чтобы не перегружать исторический дискурс техническими деталями, для них придется сделать специальное отступление. Десятилетиями ведущиеся дискуссии между сторонниками и противниками подоходного налога выявили следующие <про> и <контра>.

Общее сравнение налогов на доход и потребление[6]

Объектом подоходного налога, по утверждению многих его сторонников, является потребительская способность ([7]), что позволяет провести определенные аналогии между ним и налогом на потребление. Техническая разница между налогообложением дохода и потребления прослеживается в следующих аспектах:

.влияние на деловую активность;
.воздействие на социальное (не)равенство;
.индикация платежеспособности;
.налогообложение сбережений и инвестиций.

Рассмотрим их по порядку.

Влияние налогов на деловую активность различается не только по базам налогообложения (доход или потребление), но и по конкретным рынкам. Например, введение налога с продаж разных видов товаров оказывает разный эффект на покупателя и продавца: бремя налога распределяется обратно пропорционально чувствительности к налогу соответствующей стороны (эластичности спроса или предложения[8]). Поэтому одна и та же ставка НДС разным образом воздействует на разные рынки, <сжимая> сильнее те из них, чьи спрос и предложение более эластичны.

Подоходный же налог выступает в двух основных ипостасях: как налог на труд и налог на капитал. В первом качестве его эффект аналогичен воздействию налога с оборота, т. е. он <сжимает> отрасли с эластичным спросом и предложением на труд. Налог же на капитал влияет на инвестиционную активность, хотя здесь мы имеем дело с воздействием более опосредованным: в случае сравнительно большого подоходного налога и малого налога на доход корпораций[9] использование дохода с капитала перераспределяется с потребления в инвестирование.

В качестве налога на труд подоходный налог имеет некоторое преимущество перед налогом на потребление, потому что предложение труда достаточно неэластично. Комбинация персонального налога на доходы с капитала с налогом на доход корпораций обладает большей гибкостью, чем прямые налоги на оборот и потребление, потому что такая комбинация гораздо легче регулируется степенью прогрессивности налоговой шкалы.

Воздействие на вертикальную дифференциацию социального статуса, т. е. на социальное (не)равенство. Сторонники налогов на потребление считают, что их плоская шкала оказывает пропорционально одинаковое воздействие на различные социальные классы. Внимательный анализ, однако, убеждает в том, что плоская шкала не только по-разному влияет на разные рынки товаров и услуг, но и способствует увеличению социального неравенства. Имеющиеся свидетельства, пусть и не универсальные, показывают, что доля дохода, идущая на потребление, снижается с возрастанием социального статуса. Следовательно, <плоский> налог на потребление был бы сильно регрессивен по отношению к доходу. Чтобы сбалансировать эту внутреннюю регрессивную природу, для налогов на потребление пришлось бы сделать прогрессию <круче>, нежели у подоходных налогов.[10]

В качестве индикатора платежеспособности доходы имеют преимущество полноты перед расходами. Причина проста: доход является точным выразителем покупательной способности, в то время как расходы являются отражением лишь одной ее стороны.

Налогообложение сбережений кажется противникам подоходного налога его слабым местом. Со времен Джона Стюарта Милля сторонники налогов на потребление указывали на их большую справедливость: подоходный налог применяется и к самому доходу, и к процентам, накапливаемым на доход после уплаты налога, а расходы облагаются налогом лишь при потреблении. Однако на это есть разумное возражение: проблема двойного налогообложения - вопрос не справедливости, а стимуляции того или иного соотношения между сбережением и потреблением. Для регулирования этого соотношения в системе, основанной на подоходном налоге, гораздо больше инструментов.

Налогообложение инвестиций вызывает сходную критику, хотя имеются два существенных различия. Во-первых, инвестиции являются рисковыми по своей природе, и при обложении дохода с них государство разделяет с налогоплательщиком не только плоды, но и риск. При прогрессивной шкале более удачные инвестиции обкладываются по большей эффективной ставке: нет отдачи от инвестиций - нет и налога. Таким образом, бремя подоходного налога, падающее на инвестиции, сильно снижается во время кризисов. Стало быть, этот налог обладает антишоковым эффектом.

Послевоенный период

Тенденции послевоенного периода вписываются в типичную для мирного времени картину: система эволюционирует в сторону уменьшения налоговой нагрузки. В невоенное время лишь три прецедента повышения налогов получили в американской истории силу закона: Акт о госдоходах 1932 года, небольшое увеличение налогов позже в течение 1930-х и относительно умеренное, чисто административное повышение в 1982 году. Политическая воля конгресса, направленная на снижение налогов (даже при сопротивлении администраций Г. Трумэна и Д. Эйзенхауэра), постоянна, более того, она способна перевешивать желание правительства сбалансировать доходы с расходами. Интересно, что попытки достижения такого баланса путем увеличения налоговых ставок часто давали обратный эффект: например, реформаторские попытки Д. Картера увеличить сборы были отвергнуты конгрессом, и чистые изменения в доходной части бюджета составили 12 миллиардов долларов, но со знаком минус.

Правда, стоит отметить повышенную, в сравнении с другими странами, терпимость Америки к бюджетному дефициту: ее экономика составляет около 30 процентов мировой, а валюта отвечает примерно за 60 процентов производимых в мире расчетов. Поэтому примерно половина бремени американского инфляционного налога приходится на внешний мир, а доход от этого налога полностью собирает Казначейство Соединенных Штатов.

При этом США - индустриальная страна с одним из самых низких уровней налогообложения и с довольно плоской шкалой налоговых ставок: для 90 процентов налогоплательщиков эффективная налоговая ставка составляет 25 процентов, хотя для наиболее богатых достигает 50 процентов.