Концессии как средство разгосударствления собственности (В. Г. Варнавский. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски)

В. Г. Варнавский. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. 315 с.

Одним из наиболее сложных вопросов реформирования российской экономики был и остается вопрос о приватизации государственных предприятий и регулировании отношений между государством и хозяйствующими субъектами. Проблемы собственности в сфере естественных монополий — энергетика, железные дороги и автодорожное хозяйство, трубопроводный транспорт, морские и речные порты и аэропорты и т. д. — в нашей стране по-прежнему не решены. Особенно остро эти проблемы стоят в азиатской части России. В европейской части, более насыщенной различными объектами инфраструктуры, задачи их реконструкции и строительства новых объектов, например новых трубопроводов, все же так или иначе решаются либо крупными фирмами-монополиями, либо государством. В азиатской же части у собственников зачастую хватает средств лишь на то, чтобы поддерживать в рабочем состоянии объекты, построенные в прошлом веке, — скажем, Транссибирскую железнодорожную магистраль или морские порты во Владивостоке и Находке.

В настоящее время экономическое развитие азиатской части России в значительной степени тормозится отсталой инфраструктурой. Практически все нефтепроводы и газопроводы, берущие начало в азиатской части, направлены на запад, в европейскую часть. Весьма ограничено количество шоссейных и железных дорог, а также контрольно-пропускных пунктов на российских границах. До сих пор нет ни одного моста через пограничные реки Амур и Уссури.

Для стимулирования экономического развития российского Дальнего Востока и Сибири необходимо реализовать ряд крупных инфраструктурных проектов. Важнейшие из них: 1) строительство нефтепровода для транспортировки нефти на Дальний Восток и в страны Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) (Китай, Корея, Япония); 2) освоение месторождений газа в Иркутской области и на Сахалине; 3) строительство Богучанской ГЭС и переброска избыточных объемов электроэнергии на Дальний Восток, а также в Китай и Японию; 4) воссоздание и реконструкция Транссибирского контейнерного моста Европа — АТР на основе реконструкции Транссиба и БАМа, морских портов Восточный (Находка), Владивосток и Зарубино и магистральных автомобильных дорог (прежде всего дороги Чита — Хабаровск), которые должны образовать единую автодорожную систему, связывающую запад и восток России.

Осуществление этих проектов дало бы возможность предприятиям энергетики и транспорта активизировать свои производственные связи, обеспечить экономическое возрождение многих предприятий региона в различных отраслях народного хозяйства и, соответственно, создать большое количество рабочих мест. Даже частичная их реализация будет не просто содействовать росту спроса на товары и услуги в районах Дальнего Востока и Сибири, но и неминуемо отразится на экономической ситуации России в целом. Кроме того, она сделает более привлекательным инвестиционный климат в азиатской части России для отечественного и иностранного бизнеса.

Главная проблема в настоящее время — поиск источников финансирования. По расчетам, для реализации основных инфраструктурных проектов в Сибири и на Дальнем Востоке потребуется по меньшей мере около 7,5 млрд долл. дополнительных капиталовложений ежегодно.

В рецензируемой книге обсуждается один из путей решения проблемы — хозяйственное партнерство государства и частного бизнеса, позволяющее привлечь дополнительные инвестиции в государственный сектор экономики, рассматривается мировой опыт, накопленный в этой сфере. Такая форма сотрудничества становится особенно актуальной для развития Дальнего Востока и Сибири. На протяжении многих лет государство не может выделить необходимых инвестиций для реализации инфраструктурных проектов в этих регионах; в то же время частный капитал хотел бы развивать инфраструктуру, но у него нет необходимых инвестиционных возможностей, как и соответствующей законодательной базы. Как представляется, помочь могла бы концессия: форма партнерства, имевшая широкое распространение в Советской России в 20-е годы.

Концессии чрезвычайно активно используются в мировой экономике. Но если раньше, как отмечает автор, «они находили применение преимущественно в недропользовании, то в 90-е годы минувшего века в концессию стали передаваться многочисленные иные объекты государственной собственности» (с. 5–6). Речь идет об электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве и т. п. Автор подробно анализирует проблемы использования концессионных форм управления экономикой в России, анализирует теоретические вопросы партнерства, мировую хозяйственную практику.

Рецензируемая книга состоит из введения, семи глав, заключения и приложения. В первой главе автор, опираясь на глубоко изученную литературу вопроса, приходит к вполне оправданному выводу: «концессии превратились в важную составную часть партнерства государства с частным бизнесом, являются одним из инструментов ослабления государственного монополизма, либерализации и приватизации, а в отдельных отраслях стали доминирующей формой привлечения частных инвестиций и привнесения рыночных элементов хозяйствования в ранее монопольные среды» (с. 48).

Во второй главе рассматриваются формы партнерства в современной экономике, причем не только отраслевая структура концессий, но и другие факторы, определяющие их дифференциацию, а именно: объем передаваемых концессионеру прав собственности и инвестиционных обязательств сторон, разделение рисков между субъектами договорных отношений, ответственность за разные виды работ и др. С учетом этих факторов выделены семь основных организационных типов концессий, которые различаются формами владения и пользования государственной собственностью на различных этапах партнерства частной компании с государством в разных сферах: строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры, разработке природных ресурсов, развитии жилищнокоммунального хозяйства и других, так или иначе связанных с государственной монополией (таможни, тюрьмы, военные объекты). Применительно к российской действительности особенно ценными являются выводы автора о желательных сроках концессий по различным отраслям экономики и приемлемости концессий как формы коммерческого использования государственной собственности. Как показано в работе на большом фактическом материале, в мировой практике концессионный срок, как правило, ограничен, но достаточно продолжителен: он исчисляется десятками лет сверх того периода, когда концессионер возвращает инвестированные в объект средства с учетом процентных и дисконтных ставок. При этом приемлемость различных видов концессий определяется не только позицией правительства, но и в значительной степени зависит от мнения общества, а также социально-экономического эффекта, который они приносят (с. 77–78).

В третьей главе раскрыты формы и методы государственного регулирования концессий. Как показывает автор, государство играет ведущую роль при реализации концессионных проектов. Именно государство формирует институциональную среду, определяющую характер партнерства, занимается управлением концессионными процессами, вырабатывает стратегию и принципы, на которых строятся отношения бизнеса с обществом и властью, получает концессионные платежи, контролирует цены, доходы, качество услуг, выполнение концессионером закрепленных в договоре обязательств, вырабатывает подходы к тарифной политике, определяет субсидируемые из бюджета концессионные объекты. Автор выделяет три подхода государства к регулированию концессионной деятельности: 1) отраслевой подход, при котором управляющие концессиями структуры создаются для каждой отрасли народного хозяйства; 2) общеэкономический подход, когда управляющие структуры создаются для всей страны; 3) единое регулирование межотраслевых комплексов, при котором управляющие структуры создаются для группы взаимосвязанных отраслей промышленности или отраслей экономики. Обсуждается также конкурсный механизм, позволяющий государству выбрать концессионера на основе ряда критериев: минимального срока концессии, максимальных концессионных платежей, минимальных затрат правительства и т. д. В результате всестороннего анализа автор приходит к выводу о необходимости соз дания и развития институциональной среды для развития концессий (с. 108) — под нею понимаются законодательные нормы и правила установления концессионных отношений, конкурсный порядок предоставления концессий, способствующий увеличению числа претендентов, минимизация рисков, коррупции и ошибочных решений.

В четвертой главе автор анализирует проектное финансирование — важнейший инструмент привлечения инвестиций различных финансово-кредитных институтов для реализации крупных государственных инвестиционных программ, который «представляет собой наиболее гибкую, рациональную и перспективную систему долгосрочного финансирования крупных государственно-частных проектов» (с. 110). Именно проектное финансирование является главной организационной формой финансирования строительства и модернизации инфраструктурных объектов, позволяющей подключить к выполнению проекта большее число инвесторов и за счет распределения между ними ответственности добиться снижения общего уровня рисков.

Пятая глава посвящена анализу гарантий и рисков государства и бизнеса в период действия концессионного соглашения. Всесторонне рассмотрев концепцию разделения рисков между партнерами, а также международный опыт страхования рисков, автор приходит к выводу, что «экономический рост в России не создает стимулов для массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру, а межотраслевого перелива капитала из ресурсоизбыточных отраслей в те сегменты экономики, которые остро нуждаются в инвестициях, не происходит как из-за институциональной неготовности собственника (государства и муниципальных образований) к передаче прав на инфраструктуру бизнесу, так и высоких рисков инвестирования в капиталоемкие объекты с длительными сроками возврата вложенных средств» (с. 174). Из-за высоких рисков не удается привлекать большие объемы частных инвестиций в проекты с длительным сроком окупаемости: как правило, инфраструктурные проекты на территории России не могут быть реализованы без правительственной поддержки.

В шестой главе работы обсуждается мировой опыт партнерства государства и бизнеса на примере таких отраслей производственной инфраструктуры, как электроэнергетика, железнодорожный транспорт, автодорожное хозяйство, портовое хозяйство, аэропортовое хозяйство, транспортировка природного газа и нефтепродуктов, жилищно-коммунальное хозяйство. Как показывает автор, проблема экономической эффективности здесь «пока не решена, так как не удается снизить цены на основные услуги этих отраслей (цены на электричество, газ, железнодорожные и морские перевозки и т. д.)» (с. 242). Таким образом, сама по себе концессионная форма привлечения капитала не является панацеей от всех бед. Тем не менее она безусловно способствует развитию промышленности и транспорта тех стран, где используются концессии, позволяя направить финансовые и материальные ресурсы государства на другие цели — образование, здравоохранение и др.

Важнейшей и основной частью работы, которая обобщает и конкретизирует анализ, содержащийся в шести первых главах, является, по нашему убеждению, седьмая глава, посвященная исследованию перспектив концессионной деятельности в России. Россия принадлежит к числу стран, обладающих богатым историческим опытом концессионной деятельности в различных отраслях экономики, — в этой связи достаточно вспомнить железнодорожные концессии второй половины ХIХ века или уже упоминавшийся период нэпа. Автор формулирует свою концепцию концессионного законодательства в России, которое помимо основного Федерального закона «О концессиях» должно включать законы о концессиях в различных отраслях экономики, соответствующие подзаконные акты в виде ведомственных положений и инструкций, а также институциональную систему управления концессионным процессом. Приоритетными сферами использования концессий, по мнению автора, являются дорожное хозяйство, железнодорожный транспорт, электроэнергетика и морские порты, которые играют важную роль в экономике России, где требуется перевозить грузы на большие расстояния. Как известно, доля расходов на транспорт и электроэнергию в себестоимости продукции, производимой на территории России, заметно выше, чем во многих странах мира, что делает российскую продукцию менее конкурентоспособной. Концессии могли бы снизить эту долю и повысить конкурентоспособность российской продукции на мировом рынке. «Использование концессионной модели в РФ в отраслях производственной инфраструктуры потенциально позволит не только привлечь дополнительные нетрадиционные источники финансирования для их развития и добиться экономии государственных средств, но и обеспечить расширение доходной базы бюджетов всех уровней за счет роста ВВП и концессионных платежей» (с. 287).

Как показывает автор, концессии в условиях движения от плановой экономики к рыночной представляют собой один из способов преодоления противоречий между свободным рынком и прямым государственным управлением. Они позволяют плавно, без резких изменений в отношениях собственности, перейти к партнерству государства с частным сектором, привлекать в страну иностранный капитал и при этом не терять суверенитета над своей территорией, сохраняя контроль над концессионерами. «Для России концессионная модель партнерства государства и частного сектора приемлема и исторически, и экономически, и социально; она соответствует хозяйственному укладу и современному этапу развития страны» (с. 290). Как представляется, именно концессионная форма привлечения российских и иностранных инвесторов в различные проекты развития инфраструктуры на российском Дальнем Востоке и в Сибири позволит не только расширить объем торгово-экономических связей со странами АТР, но и создать новые рабочие места, сдержав тем самым отток населения из азиатской части России.

Впрочем, с отдельными положениями, высказанными автором, трудно согласиться. Так, он проявляет чрезмерный оптимизм в оценке финансовых возможностей российских государственных монополий «Транснефть», «Транснефтепродукт», «Газпром» и РАО «ЕЭС России», которых, на наш взгляд, вовсе недостаточно, чтобы самостоятельно осуществить проекты в области транспортировки нефти и газа (с. 137). В частности, являющийся финансовым подразделением Газпрома «Газпромбанк» на конец 2004 года занимал третье место в стране по общей сумме банковских активов (10,599 млрд долл.), т. е. не дотягивал даже до минимально разрешенного порога допуска для работы на китайском рынке — 20 млрд долл. Объем кредитования, осуществляемого Газпромбанком, составлял к этому моменту 5,044 млрд долл. в год. Едва ли можно предполагать, что Газпром способен самостоятельно, без привлечения инвестиций со стороны, реализовать в интересующем нас регионе по-настоящему крупный проект — такой, например, как транспортировка газа с Ковыктинского месторождения на Дальний Восток или в КНР. Однако при правильной постановке дела концессионная форма партнерства могла бы привлечь как российский, так и иностранный капитал, сдержать отток российского капитала за рубеж и перевести тезаврированные капиталы в сферу обращения, что позволило бы повысить монетизацию российской экономики, т. е. увеличить отношение денежной массы в обращении к объему ВВП с нынешних 30% (уровень Мьянмы) хотя бы вдвое.

На наш взгляд, автору следовало бы уделить больше внимания китайскому опыту, который представляет для России большую актуальность в силу аналогичных условий хозяйствования, во многом определяющихся приматом плановой экономики над рыночной, который существовал в этих странах до начала реформ. Хотя в книге и рассматривается китайский опыт участия частного капитала в строительстве железных дорог, морских портов, аэропортов и объектов жилищнокоммунального хозяйства, следует отметить, что все эти отрасли пока еще находятся в КНР под контролем государства: концессионная форма сотрудничества с частным сектором лишь начинает развиваться. Однако государство, помимо прямого финансирования крупных инфраструктурных проектов, реализует некоторые из них через так называемый «бюджет развития» — фактически второй государственный бюджет. Используется и финансирование путем выпуска специальных облигаций, которые распространяются через банковскую сеть Китая: именно так, в частности, привлекаются средства для строительства высокогорной железной дороги в Тибет (Голмуд-Лхаса).

Безусловно, книга В. Г. Варнавского чрезвычайно актуальна и полезна. Российская научная общественность, политические деятели и широкие круги читателей получили добротное, информативное и весьма ценное научное исследование, которое, как хочется надеяться, поможет выработке грамотной экономической политики в области реформирования государственной собственности.