Вооруженные силы России в постcоветский период

Проблемы реформирования
и военного строительства (1992–2001 годы)

Прошло уже более десяти лет с тех пор, как президентским указом 7 мая 1992года были созданы Вооруженные силы (ВС) и Министерство обороны (МО) суверенной России. В то время казалось, что, опираясь на богатое наследство Советской Армии, страна сможет быстро и легко создать современные ВС, оснащенные самой совершенной военной техникой и способные достойно отстаивать национальные интересы. Вряд ли в те романтические времена можно было предположить, что на пути к этой цели мы столкнемся с таким множеством сложнейших проблем.

1992–1995 годы. Романтическая эпоха.
Надежды и разочарования

Вопреки расхожему мнению о стремлении российского руководства как можно быстрее приватизировать советскую военную машину, Россия до последнего отстаивала принцип сохранения единых Вооруженных сил СНГ. Только после того, как Украина, Казахстан, Беларусь, Азербайджан, Молдова, Таджикистан и некоторые другие независимые государства объявили о намерении создать национальные армии, когда встал вопрос о необходимости пролонгации ряда международных договоров и возникла определенная двусмысленность в положении истатусе МО бывшего СССР (впоследствии — ОВС СНГ), руководством России в начале1992 года было принято решение о создании в короткие сроки российской армии.

На начальном этапе формирования российской системы военного управления рассматривались два варианта построения военного ведомства — гражданский, предусматривающий демилитаризацию МО, превращение его прежде всего в политико-экономический, координирующий орган под руководством гражданского министра обороны (с передачей всех функций по управлению войсками Генеральному штабу), и традиционно-военный, копирующий громоздкую систему управления ВС СССР.

Борьба между сторонниками двух концепций военного строительства обострилась в апреле 1992 года, после образования Государственной комиссии по созданию МО РФ, армии и флота РФ под председательством генерал-полковника Д.А.Волкогонова, вокруг которого сгруппировались «традиционалисты». Одновременно работа по реализации решений о создании российского МО, армии и флота РФ велась и в Государственно-правовом управлении (ГПУ) Президента РФ. В апреле 1992 года основные положения «гражданской» концепции были раскрыты заместителем руководителя ГПУ, начальником отдела правоохранительных органов, вопросов безопасности и обороны А. А. Котенковым[1].

Суть разработанной в ГПУ концепции заключалась в создании «министерства реформы» — МО должно было утратить функции военного управления и стать политико-административным органом, главная задача которого должна была заключаться в разработке военной политики государства и проведении ее в жизнь. На МО возлагалось проведение кадровой политики, а кроме того оно должно было заниматься вопросами социального обеспечения и социальной защиты военнослужащих.

Все оперативное управление войсками, боевая подготовка и поддержание боевой готовности должно было сосредоточиться в Генеральном штабе. Таким образом, предлагалось разделить функции МО и ГШ. В плане строительства и развития ВС авторами концепции предлагалось сохранить Стратегические ядерные силы как фактор обеспечения безопасности страны при условии их разумного сокращения до минимума, который обеспечил бы нанесение агрессору неприемлемого ущерба. Силы общего назначения (СОН), прежде всего — Сухопутные войска (СВ), должны были бы состоять из небольших по численности мобильных частей, базирующихся в трех основных районах России, составляя три военных округа: Западный, Сибирский и Восточный. Особая роль отводилась организованному кадровому резерву по образу Национальной гвардии США. На переходный период в условиях хронической нехватки призывников предлагалось создать офицерские полки, снижая должностные категории, но оставив прежним денежное содержание.

Практическая реализация такой концепции военного строительства неизбежно привела бы к утрате военными контроля над оборонным ведомством и резкому сокращению числа генеральских должностей. Отсюда и мощный прессинг, оказываемый военными на состав Госкомиссии. Им удалось убедить руководство страны в том, что Россия не готова к кардинальному реформированию системы военного управления. В результате была принята «военная» Концепция формирования ВСРФ, подготовленная Государственной комиссией под руководством Д.А.Волкогонова, практическая реализация которой и началась летом1992года. Она не предусматривала радикальной ломки военной организации государства. Концепция предусматривала решение четырех задач: создание российских ВС; обеспечение вывода всех российских войск на национальную территорию; значительное сокращение армии и флота; и наконец, реформирование ВС РФ.

Исходя из политической ситуации в стране, ее экономического состояния, а также необходимости поддержания непрерывного управления войсками и их боеготовности на должном уровне, был разработан план поэтапного решения вышеперечисленных задач.

На первом этапе (в течение 1992 года) намечалось провести тщательную и объективную инвентаризацию имеющихся вооружений и военной техники; определить на межгосударственном уровне статус российских войск, находящихся за пределами России, продолжить вывод войск и их обустройство на ее территории; продолжить сокращения численности личного состава, вооружений и военной техники; разработать основы правовой базы строительства и функционирования ВС; завершить формирования МО РФ и системы органов высшего военного управления в целом.

В ходе второго этапа (1993–1994 годы) намечалось: сформировать основные принципы построения новой организационно-штатной структуры ВС РФ. При этом до 1995 года предполагалось в своей основе сохранить существующую видовую структуру и систему управления; создать мобильные силы — новое оперативно-стратегическое объединение в составе воздушно-десантных войск, морской пехоты, легких соединений Сухопутных войск, частей военно-транспортной авиации, вертолетов, других необходимых сил и средств переброски, поддержки и усиления, способных к оперативному совершению маневра и решению ограниченных задач в любом регионе России. По тогдашним оценкам экспертов МО РФ, завершение создания мобильных сил стало бы возможно лишь после 1995 года.

Тогда же должны были создаваться группировки войск, отвечающих современным требованиям, договорным обязательствам России и способных в полном объеме выполнять поставленные задачи. Первоочередное внимание предполагалось уделить группировкам стратегических ядерных сил (СЯС), а в них РВСН как самому надежному фактору сдерживания. Вновь созданные группировки СОН должны были быть способны отразить агрессию в локальных и региональных войнах и военных конфликтах. В случае развязывания против России обычной крупномасштабной войны главная задача этих группировок заключалась бы в обеспечении стратегического развертывания ВС.

Предполагалось значительное сокращение общего числа объединений и соединений и доведение их укомплектованности до полного состава (при полной ликвидации частей неполного состава) и, как следствие этого, повышение уровня и эффективности боевой подготовки войск. Должен был произойти переход от армейской и дивизионной структуры Сухопутных войск к корпусной и бригадной. Коренному пересмотру предполагалось подвергнуть военно-техническую политику, систему заказов и закупок вооружения и военной техники.

Должен был произойти переход к смешанной системе комплектования ВСРФ: на основе призыва по воинской обязанности и добровольного поступления на военную службу. Численность Вооруженных сил в этот период должна была сократиться на 700 тысяч человек и составить на 1 января 1995 года2,1миллиона человек.

На третьем этапе (1995–1999 годы) намечалось завершить процесс вывода войск из-за рубежа и начать реорганизацию видов ВС и родов войск (сил); перейти к безокружной системе, создав территориальные командования; завершить создание группировок ВС и военной инфраструктуры мирного времени; довести численность ВС до 1,5 миллиона человек[2].

Концепция носила схематический характер, определяя лишь в самых общих чертах этапы проведения военной реформы и основные направления реформирования ВС, не был разработан политический и финансовый механизм проведения реформы. Фактически, руководство военным реформированием было возложено на МО РФ, унаследовавшее от бывшего МО СССР жесткую военно-бюрократическую структуру, в силу чего военное ведомство было неспособно к реальной реформаторской работе.

В этой ситуации руководство МО РФ и, прежде всего, министр Павел Грачев, пользуясь отсутствием реального контроля со стороны президента, пошло по пути дезинформации высшего государственного руководства и общественности страны о реальной боеготовности ВС, хода и качества их реформирования. Бодрые рапорты главы военного ведомства создавали у Бориса Ельцина иллюзию успешного хода реформирования ВС, высокого уровня их управляемости и боеготовности.

Сколько-нибудь серьезного реформирования ВС в период 1992–1995 годов проведено не было — государство оказалось не готовым к кардинальному переустройству армии. За реформу зачастую выдавались объективно необходимые в тех условиях мероприятия: вывод войск из-за границы, создание новых группировок в местах их новой дислокации, вынужденное сокращение личного состава, разработка новых оперативных документов, организационно-штатных структур и т.д. В сущности же решались вопросы сохранения части общесоюзной военной системы, доставшейся России после распада СССР.

Острые проблемы с финансированием ВС отрицательно отразились на вопросах сокращения численности военнослужащих, привели к серьезным трудностям с комплектованием армии. В силу вышеперечисленных причин, со времени принятия Концепции строительства и реформирования ВС РФ ни одно из ее положений не было реализовано в полном объеме за исключением задач первого(1992 год) этапа. По своим качественным (не говоря уже о количественных) параметрам российская армия значительно уступала ВС СССР и реально не могла выполнять свои функции по обеспечению государственных интересов.

При этом высшее политическое руководство страны, и прежде всего президент Ельцин, фактически самоустранились от реального руководства военным строительством. Воспользовавшись пассивной позицией кремлевского лидера, военные чиновники МО и Генштаба, главкоматов видов ВС практически и не пытались заняться серьезной, профессиональной разработкой конкретных предложений по реформированию армии. Президента и правительство вполне устраивали бодрые рапорты «лучшего министра обороны» о грандиозных успехах на ниве военного реформирования.

Справедливости ради необходимо отметить и объективные факторы, существенно осложнившие процесс военного строительства. Во-первых, многократное сокращение финансирования ВС. Во-вторых — комплекс трудновыполнимых и дорогостоящих международных обязательств, унаследованных Россией от прежнего государственного руководства СССР. Решения о масштабном выводе войск из стран Центральной и Восточной Европы, уничтожении химического иядерного оружия принимались исходя из внешнеполитической конъюнктуры без соответствующей организационно-технической проработки. Также нужно учитывать и то обстоятельство, что руководство МО РФ было вынуждено решать не свойственные ему политические по своей сути задачи, некоторые из которых все же были выполнены. Так, удалось сохранить хотя бы частичную управляемость ВС, предотвратить политизацию армии и не допустить широкомасштабных акций протеста среди военных, связанных с неуклонным ухудшением их материального положения. Павел Грачев активно противодействовал созданию альтернативных вооруженных формирований (например — Национальной гвардии по проекту Александра Лебедя), призванных отчасти подменить собой армию. Главным же достижением «эпохи Грачева» можно считать сохранение высокой боеспособности Стратегических ядерных сил как последнего аргумента России в качестве мировой державы.

Однако в целом задача по реформированию ВС была выполнена крайне неудовлетворительно. Среди немногочисленных мероприятий в рамках военной реформы, проведенных в 1992–1995 годах и давших реальные результаты, можно назвать начало формирования российских сил быстрого развертывания (мобильных сил) и набор военнослужащих по контракту. Предпринимались также робкие попытки начать реформирование военно-окружной системы РФ с целью перехода к системе территориальных командований.

Победа «военной» линии в строительстве аппарата управления ВС привела к тому, что образцом для формирования российского МО и Генштаба послужили структуры бывшего СССР, эффективно решавшего вопросы управления военным механизмом тоталитарного государства, но совершенно не приспособленного к эффективной реформаторской деятельности в новых социально-экономических условиях.

1996–1999 годы. Военная реформа «Ельцина — Сергеева»

Прозрение по поводу реального положения дел в армии пришло к президенту лишь весной 1996 года. Стало ясно, что военная составляющая государственного механизма России стремительно деградирует, грозя выйти из-под контроля Верховного Главнокомандующего.

Накануне президентских выборов общественная критика военной политики государства достигла наивысшего накала. Для повышения предвыборного рейтинга Ельцин отважился на решительный шаг — 16 мая 1996 года увидел свет «эпохальный» Указ Президента РФ № 722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава ВС и других войск РФ на профессиональной основе»[3], одновременно президент начал активную пропагандистскую обработку людей в погонах.

В соответствии с этим указом намечалось «перевести с весны 2000 года ВС и другие войска РФ на комплектование должностей рядового и сержантского состава на основе добровольного приема граждан на военную службу по контракту с отменой призыва на военную службу, завершив к 2000 году отработку порядка поступления граждан РФ на военную службу по контракту». Предполагалось, что к 2000 году соотношение контрактников и призывников составит 50:50. Правда, проект указа, разрабатывавшийся президентской Администрацией без участия специалистов Генштаба, не учитывал ряда «незначительных» моментов. Например— неизбежно возникающую при изменении системы комплектования проблему подготовки мобилизационных резервов. Ускоренный переход к контрактной системе комплектования потребовал бы выделения из бюджета7–10миллиардов долларов, что было совершенно нереально[4].

В условиях набирающей обороты предвыборной гонки президенту не оставалось ничего иного, как проявить, хотя бы внешне, решительность и твердость в решении армейских проблем. 17 июня Павел Грачев был отправлен в отставку.18 июля 1996 года на выездном заседании Коллегии МО РФ в подмосковном санатории «Барвиха», представляя назначенного днем ранее нового министра обороны Игоря Родионова, Борис Ельцин продемонстрировал некоторое представление о истинном положении дел в Вооруженных силах. Отметив тот факт, что «в строительстве Вооруженных сил РФ не все складывается благополучно», иуказав на имеющиеся недостатки, президент жестко заявил присутствующим военачальникам: «В армии должен быть наведен элементарный порядок! ...Нужна глубокая военная реформа. Военная реформа — это государственная задача, а не дело лишь одного военного ведомства. Именно поэтому принял решение образовать Совет обороны»[5].

Казалось бы, теперь военная реформа должна была сдвинуться с мертвой точки. Однако, выдержав свою знаменитую паузу, президент провозгласил, что «главная цель военной реформы — создание к 2000 году профессиональной армии в соответствии с моим указом»[6]. Эта явно оторванная от реальной почвы директива Верховного Главнокомандующего имела в дальнейшем очень серьезные последствия и стала одним из основных катализаторов противостояния министра обороны с руководством Совета обороны, прежде всего с его секретарем Юрием Батуриным, за лидерство в определении путей реформы ВС.

На первом заседании Совета обороны, прошедшем 4 октября 1996 года под председательством премьер-министра Виктора Черномырдина (президент, являвшийся председателем СО, в это время «работал с документами»), были сформулированы общие предложения по реорганизации ВС.

В целом, предложения Совета обороны сводились к приведению состава, структуры и численности ВС в соответствие с реальной военно-политической обстановкой и экономическими возможностями государства, созданию небольших по численности, хорошо оснащенных профессиональных ВС, полностью обеспеченных финансовыми и материально-техническими ресурсами. Также СО принял решение об упорядочении военной организации страны, сокращении управленческих структур, расформировании не боеготовых частей и подразделений.

Предлагалось создать в Сухопутных войсках боеспособное ядро из 10–12 полностью укомплектованных мотострелковых и танковых дивизий и2–3 воздушно-десантных бригад (Командование мобильных сил). 10–15 дивизий сокращенного состава (укомплектованность — 30 процентов) должны обеспечить подготовку мобилизационного резерва (Командование подготовки резервов). Остальные соединения после инвентаризации переводятся на штат баз хранения вооружения и техники со своей структурой управления центрального подчинения (Командование баз хранения).

В ВМФ намечалось оставить в составе каждого из четырех флотов по одной активно действующей эскадре (флотилии) разнородных сил, основные же средства направить на консервацию. Морские стратегические ядерные силы планировалось сохранить в прежнем составе.

В ВВС основные усилия предлагалось направить на сохранение летного состава как в физическом, так и в профессиональном плане. Намечалось довести средний ежегодный налет до 100 часов, для чего планировалось провести переформирование строевых частей и соединений. Войска ПВО и РВСН на переходный период (3–5 лет) предлагалось сохранить в прежней структуре[7].

С конца ноября работа в этой области была переведена в практическую плоскость. 25 ноября 1996 года Б. Н. Ельцин подписал указ «О мерах по обеспечению военного строительства в РФ»[8]. В указе отмечалось, что решение задач в области военного строительства осуществляется крайне медленно, и ставилась задача до1 января 1997 года разработать «Концепцию военного строительства в РФ до2005 года».

Разработка проекта Концепции одновременно велась группами в аппарате СО и в МО РФ. В результате к концу декабря на рассмотрение президенту и правительству были представлены два диаметрально противоположных по своей сути проекта Концепции военного строительства. Принципиальные расхождения касались вопросов определения источников угроз для безопасности России, разграничения функций МО и ГШ ВС РФ, необходимости сокращения личного состава ВС до 1,2 миллиона человек, проблем финансирования военной реформы, поиска альтернативных финансовых источников и способов привлечения средств на ее проведение.

Представители аппарата СО полагали, что в настоящее время для России отсутствует угроза широкомасштабной внешней агрессии и исходя из этого положения следует перестроить структуру российских ВС и пересмотреть их задачи.

Генералы из Минобороны и Генштаба стояли на совершенно противоположных позициях. Квинтэссенцией взглядов высшего генералитета по этому вопросу может служить ряд заявлений главы военного ведомства Игоря Родионова. Выступая 25 декабря 1996 года на международной конференции «Развитие стратегического партнерства и военно-политической интеграции государств — участников СНГ», российский министр обороны доверительно сообщил собравшимся, что все постсоветское пространство пребывает в окружении потенциальных агрессоров. К самым серьезным угрозам для стран СНГ Родионов отнес расширение блока НАТО и резкое усиление геополитического влияния США[9].

16 января 1997 года Игорь Родионов, заочно обращаясь к «пиджакам» из Совета обороны, заявил: «Сегодня модно говорить об отсутствии военных угроз для России. В реальной, реалистической, ответственной политике стремление выдать желаемое за действительное чревато крахом, национальной катастрофой»[10].

Военные настаивали, что реформирование ВС можно начать лишь при условии выделения на эти цели значительных финансовых средств, составляющих до15 процентов ВВП, что означало бы направление в военную сферу всех свободных ресурсов страны. При этом сокращение армии и флота до 1,2 миллиона человек объявлялось преждевременным, так как исходя из факта враждебного окружения России нужна армия, способная вести «активную оборону» на всех направлениях.

Государство могло реально выделить на нужды обороны не более 50 процентов от суммы, запрашиваемой военными. При сохранении прежней численности ВС денег едва хватило бы на нищенское содержание военнослужащих, ни о каких закупках новой техники и вооружений и даже о поддержании в боеспособном состоянии уже имеющихся средств не могло быть и речи. В результате Россия, сохраняя армию, окончательно потеряла бы обороноспособность. Затратная, оторванная от реальных экономических и финансовых возможностей государства Концепция, разработанная МО и ГШ, заведомо была обречена на провал.

В отличие от военных, члены СО, получив негласное одобрение президента, выступали за немедленное начало военной реформы, исходя из фактически имеющихся бюджетных ресурсов. Аппарат СО разработал схему реформирования ВС идругих войск на период до 2005 года. Этот проект в дальнейшем и стал основой для проведения комплекса мероприятий по перестройке военной системы России.

Согласно проекту СО, военную реформу предполагалось провести в два этапа, имея конечной целью приведение в соответствие боевых возможностей ВС и других войск как существующим, так и потенциальным угрозам и вызовам безопасности России и ее союзников, а также и экономическим возможностям страны.

Первый этап (1997–2000 годы): учитывая ограниченные экономические возможности государства в этот период основные усилия направляются на оптимизацию существующей структуры органов военного управления, объединений, соединений, частей и учреждений видов и родов ВС и других войск, сокращение их состава и численности за счет комплексирования задач, решаемых в области обороны и военной безопасности России и ее союзников. Одновременно создается целостная система управления всеми вооруженными формированиями в стране с единым планированием подготовки и ведения военных действий ВС и другими войсками.

Второй этап (2001–2005 годы): с учетом прогнозных оценок развития экономики государства предусматривается проведение глубоких структурных изменений в ВС и других войсках, перевод их полностью на комплектование только военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, с созданием системы подготовки обученных резервистов. В этот период завершается формирование единой системы подготовки военных кадров и комплектования ими ВС и других войск, а также реорганизация военно-промышленного комплекса, обеспечивающего выпуск в необходимом количестве современных вооружений и военной техники для нужд обороны РФ и ее союзников.

Оптимизация структуры видов и родов ВС осуществляется за счет объединения (интеграции) родственных по решаемым задачам, вооружению и способам боевого применения видов и родов войск с сокращением прежде всего органов управления. Предусматривается создание Ракетно-космических войск на базе объединения ракетных войск стратегического назначения, военно-космических сил, войск ракетно-космической обороны, а также Войск воздушной обороны путем объединения ВВС и войск ПВО. При этом в интересах эффективности применения сокращаемых сил и средств стратегического назначения в структуре ГШ ВС РФ создается Оперативное командование стратегических сил (при сохранении административного управления за главкомами соответствующих видов ВС). Для управления в комплексе всеми составляющими стратегических сил создается единая система боевого управления.

Единство военно-административного деления территории РФ обеспечивалось созданием территориальных командований. При этом оперативное управление этими территориальными объединениями войск осуществляется непосредственно Генеральным штабом. При реализации этого направления военного строительства в РФ упраздняется Главкомат сухопутных войск, с передачей его функций по подготовке мобилизационных резервов Генеральному штабу.

К концу первого этапа военной реформы предусматривается сокращение численности ВС до 1,2 миллиона военнослужащих, а других войск — в общей сложности на 30 процентов. При этом максимально сокращается количество военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, а из состава ВС и других войск выводятся все воинские формирования, выполняющие не свойственные ВС функции.

К концу второго этапа военной реформы при сохранении благоприятных военно-политических условий для РФ предполагалось иметь общую численность ВС и других войск до 1,7 миллиона военнослужащих. При этом общее количество генералов (адмиралов) не должно было превышать 0,1 процента от суммарной численности военнослужащих.

В проекте также были определены меры по социальной защите военнослужащих, созданию системы подготовки обученных резервов, совершенствованию военно-технической политики, военного и военно-технического сотрудничества России со странами СНГ и военными партнерами, в том числе с государствами, входящими в НАТО, военного строительства и мобилизационной подготовки экономики России.

Особо подчеркивалась необходимость осуществлять реформирование ВС и других войск при сохранении способности осуществлять ядерное сдерживание от любого вида масштабной агрессии против России и союзных с нею государств. При этом указывалось, что в случае перерастания агрессии из фазы регионального вооруженного конфликта в широкомасштабную войну Россия может использовать ядерное оружие первой для нанесения обезоруживающего удара по военным объектам[11].

Предложения СО, несмотря на их предварительный, рамочный характер, составляли конкретную, четко разработанную основу для последующей работы в области военного строительства. К марту 1997 года в аппарате СО был также разработан и проект Концепции национальной безопасности РФ как промежуточного звена в работе по созданию проекта Военной доктрины России, работа над которым началась еще в ноябре 1996 года.[12]

К маю 1997 года стало вполне очевидно, что развязка в борьбе двух архитекторов российской военной реформы, представляющих гражданскую (прагматическую) и военную (затратную) концепции, должна наступить в самое ближайшее время. Эксперты и журналисты с нетерпением ждали заседания СО, назначенного на 22 мая, в ходе которого и должно было состояться генеральное сражение между Юрием Батуриным и Игорем Родионовым. Вся страна стала свидетелем впечатляющего телешоу, поставленного президентом. Председательствующий на заседании СО Борис Ельцин обрушился на министра Родионова и начальника Генштаба Виктора Самсонова, возложив на них всю ответственность за «очень низкий уровень работы» в проведении военных преобразований. «Я не просто неудовлетворен, явозмущен тем, как осуществляется реформа армии и состоянием ВС в целом», — заявил президент. Несмотря на то, что министру обороны сразу после его назначения были даны четкие директивы, гремел Главковерх, «ничего не было сделано». Несколько успокоившись, президент поделился своими соображениями по поводу причин кризиса ВС. По его мнению, сокращение личного состава крайне необходимо, но начинать этот процесс необходимо с генералов, — «получается так, что солдат худеет, а генерал жиреет». Президент высказал твердое мнение, что «генерал сегодня — это главный тормоз военной реформы» и совершенно не заинтересован в проведении каких-либо преобразований. Завершая разгром «военной оппозиции», Борис Николаевич бросил безмолвствующим военачальникам: «Вы сегодня должны были доложить, что сделано по реорганизации армии. Однако вам нечего докладывать, вы ничего не сделали»[13]. Ставя точку в заседании, президент поручил соответствующим министерствам и ведомствам представить до 25 июля предложения по реформированию ВС, других воинских формирований и органов.

В результате исторического заседания СО министр обороны и начальник Генштаба были отправлены в отставку. Президент в очередной раз показал, кто хозяин в стране. Аппарат СО мог торжествовать победу — концепция военного строительства, разработанная в недрах МО и ГШ, потерпела полное фиаско.

Новым министром обороны неожиданно для всех был назначен главком РВСН Игорь Сергеев, начальником Генштаба — командующий войсками Северо-Кавказского военного округа Анатолий Квашнин, оба — абсолютно лояльные президенту, грамотные, а главное, послушные исполнители.

Основательно проржавевшая телега военной реформы со скрипом тронулась с места. 6 июня 1997 года в соответствии с Указом Президента РФ № 522 «Вопросы Совета обороны Российской Федерации»[14] при СО РФ была образована Комиссия по военному строительству под председательством премьер-министра Виктора Черномырдина. На Комиссию была возложена подготовка предложений, направленных на осуществление первоочередных мер по реформированию ВС РФ, других войск и воинских формирований и органов, а также разработка проекта Концепции военного строительства в РФ (до 2001 года и 2005 года). Этим же указом при СО РФ была образована Комиссия по финансовому и экономическому обеспечению военной реформы под председательством первого вице-премьера — министра финансов Анатолия Чубайса.

Создание специализированных рабочих комиссий при СО РФ свидетельствовало о том, что российское руководство полностью определилось в основных параметрах военного реформирования и перешло к реализации намеченной программы действий в соответствии с предложениями СО. Одновременно сторонникам отставного министра обороны Игоря Родионова, подозреваемым в саботаже, да и всему высшему генералитету страны недвусмысленно давали понять, что время теоретических споров и дискуссий закончилось, от них требуется лишь четкое и безоговорочное исполнение принятых решений.

9 июня 1997 года министр обороны представил главе государства свои предложения по подготовке концепции строительства ВС, согласованные с руководством комиссий при СО.

На первом этапе Сергеев предложил провести мероприятия по упорядочению и оптимизации организационно-штатной структуры ВС. С такими же предложениями выступал и экс-министр Родионов, однако, в отличие от своего предшественника, новый министр был намерен привлечь для решения этой задачи внутренние ресурсы ВС: сократить разбухший аппарат управления военной торговли; продать с аукционов некоторые объекты МО; акционировать большинство военно-строительных предприятий и снять их с баланса военного ведомства; вывести из состава ВС Железнодорожные войска и некоторые другие структуры, освободив Минобороны от не свойственных ему функций[15].

Министр также предложил передать командование Военно-космическими силами в Главкомат РВСН при одновременном сокращении управленческого аппарата и урезании штатов Государственной приемки. Расходы на содержание штата МО РФ предполагалось установить в размере одного процента расходов на содержание аппарата управления ВС, что означало двукратное сокращение населения «Арбатского военного округа». Хотя президент называл минимальный уровень численности ВС в 1,2 миллиона человек, по планам Игоря Сергеева прорабатывался порог сокращения армии до 840 тысяч человек к концу 1998 года.[16]

Реформаторское рвение новоиспеченного главы Минобороны получило высокую оценку Бориса Ельцина. «План Сергеева» был одобрен президентом, обещавшим министру обороны всяческую поддержку и свое личное покровительство в борьбе с противниками реформирования.

Основные направления военной реформы «Ельцина–Сергеева» были конкретизированы 16 июля 1997 года в Указе Президента РФ № 725с «О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных сил Российской Федерации исовершенствованию их структуры»[17].

Указом предусматривалось:

— установить с 1 января 1999 года штатную численность военнослужащих ВС РФ 1,2 миллиона единиц;

— Министерству обороны РФ провести в 1997–1998 годах поэтапное сокращение штатной численности военнослужащих ВС РФ на 500 тысяч единиц;

— преобразовать до 1 января 1998 года:

Ракетные войска стратегического назначения, Военно-космические силы и войска ракетно-космической обороны Войск ПВО в вид ВС РФ — Ракетные войска стратегического назначения, состоящие из ракетных армий, воинских частей и учреждений запуска и управления космическими аппаратами, объединений и соединений ракетно-космической обороны;

Управление главнокомандующего Сухопутными войсками в Главное управление сухопутных войск;

— преобразовать до 1 января 1999 года:

Военно-воздушные силы и Войска ПВО в вид ВС РФ — Военно-воздушные силы.

Придать военным округам статус оперативно-стратегических (оперативно-территориальных) командований ВС РФ на соответствующих стратегических направлениях. В соответствии с федеральным законом РФ «Об обороне» возложить на военные округа в пределах их границ функции оперативного руководства объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войск ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов по вопросам обороны страны.

Угроза массовых сокращений, урезание социальных льгот для военнослужащих грозили резко обострить и без того накаленную обстановку в войсках. Более90 процентов средств, направляемых на военные нужды, буквально проедались, долги государства армии и флоту неуклонно росли, ставя офицерский корпус на грань социального взрыва и открытого неподчинения московскому руководству. Несмотря на усилия реформаторов, гипертрофированный аппарат центральных органов военного управления продолжал расти, тогда как в строевых частях каждая третья должность командира взвода или роты оставалась вакантной. Очевидной становилась неэффективность системы военного образования — каждый третий курсант не заканчивал военного училища, предпочитая уйти на гражданку.

В этих критических условиях срочно требовалось усилить систему контроля президентских структур за ходом военного строительства. Указом Президента РФ№ 946 от 28 августа 1997 года «О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации»[18] в составе Администрации Президента РФ на правах главного управления была образована Государственная военная инспекция Президента РФ[19], возглавляемая государственным военным инспектором — секретарем Совета обороны РФ. Теоретика Юрия Батурина сменил практик Андрей Кокошин, с 1992 года в должности первого заместителя министра обороны исполнявший в военном ведомстве роль «государева ока».

С осени 1997 года в войсках начались реальные организационно-штатные мероприятия, предусмотренные президентским указом № 725с. Однако концептуально-теоретическое обоснование военной реформы явно отставало от ее практической реализации. Преобразования в ВС начались, опираясь лишь на рамочный проект СО и предложения военного министра. Только 29 ноября1997года под председательством Виктора Черномырдина состоялось закрытое заседание Комиссии по военному строительству при СО РФ, на котором был рассмотрен предварительный вариант документа под странным названием — «Замысел военного строительства в РФ». Сей «замысел» был разработан в недрах ГШ с учетом предложений СО и силовых ведомств, однако генштабовское происхождение наложило заметный отпечаток на его содержании.

Так, четко разделялись задачи обороны страны от внешней агрессии и вопросы внутренней безопасности, при этом главенствующая роль в оборонных вопросах отводилась МО и ГШ. При оценке внешних угроз авторы проекта делали вывод, что в течение ближайших 10 лет России не грозит участие в широкомасштабном военном конфликте. Такая точка зрения полностью совпадала с мнением президента и гарантировала ему поддержку и одобрение. 7 августа 1998 года президент утвердил «Основы (концепцию) государственной политики по военному строительству России на период до 2005 года»[20]. «Основы» стали первым документом в российской истории, в котором системно излагались принципиальные положения политики государства по вопросам военного строительства. Концепция военного строительства исходила из положения, что «крупномасштабные войны против России маловероятны», тем не менее, в документе подчеркивалось, что предметом особого внимания военно-политического руководства являются локальные войны и конфликты, особенно по периметру границ России и стран СНГ. Утверждалось неотъемлемое право РФ отстаивать свою территориальную целостность всеми возможными, в том числе и военными, методами. Сохранение ядерного потенциала объявлялось фактором сдерживания любого агрессора.

В соответствии с задачами обеспечения военной безопасности пересматривалась и структура ВС РФ. Интегрированный подход заключался в исключении дублирования оперативных функций различных силовых ведомств, координации деятельности МО, ФСБ, МВД, СВР, ФПС, ФАПСИ и других силовых структур. Предполагалось упразднить воинские формирования, не использующиеся непосредственно в целях обеспечения обороны государства.

Концепцией устанавливалась единая система военно-административного деления территории РФ на стратегических направлениях: Северо-Западное — в границах Ленинградского ВО, Западное — в границах Московского ВО, Юго-Западное — в границах Северо-Кавказского ВО, Сибирское — в границах Сибирского ВО, Дальневосточное — в границах Дальневосточного ВО. Подобная реорганизация предпринималась с целью позволить силовым ведомствам наиболее полно использовать военную инфраструктуру страны, избежать распыления сил.

Существенно возрастала роль Генерального штаба, который определялся как координатор всех видов обеспечения ВС. Минобороны получило исключительное право заказа военной техники и вооружений, в том числе и для других силовых структур, а также руководящие функции в отношении системы тылового обеспечения силового блока.

Проведение конкретных преобразований в каждом из силовых ведомств намечалось провести в два этапа. В целом ВС РФ на первом этапе (до 2001 года) должны были закончить переход к четырехвидовой структуре, а на втором (до2005 года) — к трехвидовой.

«Основами» предполагалась реорганизация видов ВС по сферам применения— суша, воздух-космос, море. В сухопутных войсках намечалось формирование 10 дивизий постоянной готовности, среди которых одна предназначена для решения миротворческих задач. В последующем число дивизий могло быть увеличено.

Специальный раздел был посвящен вопросам мобилизационной готовности— подготовке обученного резерва для всех силовых структур, разработке соответствующих законов, нормативных документов, систем учета, планов мобилизационного развертывания промышленных предприятий, накоплению необходимых вооружений и материальных средств, поддержанию мобилизационных мощностей[21].

Российское руководство так и не решилось пойти на принятие полномасштабной Военной доктрины страны, ограничившись принятием 33-страничных «Основ военного строительства». При всей важности этого документа необходимо признать, что он представлял собой лишь директивную основу для проведения военной реформы. В «Основах» совершенно не было представлено финансово-экономическое обоснование намеченных мероприятий, нет координационных планов, необходимых при реформировании всех составляющих оборонной системы, отсутствуют детализация и конкретизация преобразований в военной сфере.

Тем не менее, военное ведомство, возглавляемое первым российским маршалом Игорем Сергеевым, в 1998–1999 годах добилось заметных результатов в перекраивании организационной структуры ВС РФ, полностью уложившись в график мероприятий, намеченных на первый этап военной реформы.

Был создан качественно новый вид ВС — Ракетные войска стратегического назначения за счет интеграции собственно РВСН, Военно-космических сил и Войск ракетно-космической обороны. Военно-воздушные силы и войска ПВО были объединены в новый по сути вид Воздушных Сил.

В 1998 году ВС перешли на четырехвидовую структуру (РВСН, СВ, ВВС и ВМФ). В марте 1998 году было принято принципиальное решение начать в1999году проработку вопросов объединения ВВС и РВСН[22].

В тесной связи с другими задачами реформы проведено коренное преобразование систем военного образования и военной науки. Число военных учебных заведений и научно-исследовательских учреждений сокращено практически вдвое с одновременным созданием укрупненных научно-исследовательских центров.

В рамках первого этапа реформы штатная численность ВС уменьшилась до1миллиона 200 тысяч человек, на 30–40 процентов (По официальной информации. — П.Г.) были сокращены управленческие структуры ВС. В военных округах развернулась работа по созданию объединенных территориальных командований, началось формирование частей постоянной готовности, укомплектованных по штатам военного времени.

2000–2001 годы. Эпоха прагматизма.
Президент Владимир Путин: начало больших перемен

Несмотря на определенные успехи преобразований в военной сфере, ахиллесовой пятой российских ВС было и остается их хроническое недофинансирование. Финансовый голод вызвал прекращение закупок новых образцов военной техники и вооружений. В последние годы поступление новой техники в войска практически прекратилось. Руководство МО, возглавляемое «ракетным маршалом» Игорем Сергеевым, направляло большую часть скудных бюджетных ассигнований на поддержание в боеготовом состоянии Стратегических ядерных сил, в первую очередь — РВСН. Непропорциональное финансирование привело к серьезной деградации сил общего назначения, что ярко проявилось в ходе двух последних чеченских войн.

Именно с этими проблемами столкнулся Владимир Путин, избранный в марте 2000 года президентом России. Затяжная «контртеррористическая операция» в Чечне, катастрофа в Баренцовом море подводной лодки «Курск» с новой остротой продемонстрировали политическому руководству страны необходимость кардинальным образом пересмотреть содержание и темпы военной реформы.

Игорь Сергеев, «Маршал “Да”», удержал армию и флот на грани распада, но ничего не сделал для кардинального улучшения состояния агонизирующей военной машины государства. Военная реформа «Ельцина — Сергеева» образца1997–1999 годов фактически провалилась. Так что первый маршал России оставил своему преемнику незавидное наследство. Однако в марте-мае 2001 года в МО был сформирован костяк новой команды, призванной начать реальное, а не «бумажное» реформирование ВС.

Владимир Путин не делал резких шагов, предпочитая не спеша подготавливать плацдарм для решительного наступления. Только 28 марта 2001 года по российскому Минобороны прокатилась первая волна назначений и отставок. Назначение на пост министра обороны Сергея Иванова стало знаковым событием— мощнейшую силовую структуру возглавил неформальной лидер пропрезидентской «питерской группы», «правая рука» главы государства.

Слухи о возможном назначении Сергея Иванова на пост министра обороны циркулировали уже давно, однако мало кто из представителей «военного бомонда» допускал такую возможность (кандидатами на пост министра обороны назывались Илья Клебанов, Анатолий Квашнин, Андрей Николаев, Андрей Кокошин). Тем не менее, Путин решился на проведение кадровой рокировки в Минобороны, объяснив ее необходимость тем, что именно Иванов возглавлял рабочую группу по подготовке проекта военной реформы, и, следовательно, вполне естественно именно ему поручить провести эту реформу в жизнь. Кроме того президент из всех возможных кандидатур, разумеется, выбрал наиболее близкого и проверенного человека. Однако кадровый маневр главы государства вряд ли мотивировался только личными симпатиями. Можно с уверенностью утверждать, что назначение Сергея Иванова главой Минобороны было конечной целью всей кадровой политики Владимира Путина в военной сфере на первом этапе его президентства. Уже в конце 2000 года началась активная инфильтрация в оборонное ведомство людей из разведки, призванных подготовить реализацию новой кадровой политики в военном ведомстве. К тому же в это время произошли существенные изменения в такой важной сфере как система военно-технического сотрудничества РФ с зарубежными государствами, ставшей в последние годы основным каналом поступления средств на поддержание в жизнеспособном состоянии российского оборонно-промышленного комплекса. 4 ноября 2000 года был создан единый государственный посредник по экспорту вооружений — «Рособоронэкспорт», во главе с кадровым разведчиком Андреем Бельяниновым. Образованный1 декабря 2000 года Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству сзарубежными странами (КВТС России) возглавил близкий к президенту бывший руководитель аналитического управления СВР Михаил Дмитриев, одновременно назначенный заместителем министра обороны. При этом Министерство обороны было наделено полномочиями генерального заказчика продукции отечественного ВПК. Таким образом, к началу 2001 года МО РФ превратилось в суперведомство советского образца, в центр формирования государственной политики в области внутренней и внешней безопасности. Фактически, на роль главы качественно нового силового ведомства у Владимира Путина был только один кандидат — Сергей Иванов.

Подготовка к штурму 5-го этажа здания Минобороны на Арбатской площади велась тщательно и планомерно. Еще в феврале 2000 года в аппарате Совета безопасности были подготовлены новые редакции законов «Об обороне», «О Совете Безопасности», «О военном положении», «О чрезвычайных (особых) ситуациях». К началу 2001 года президент Путин утвердил разработанные Совбезом «План строительства Вооруженных сил на 2001–2005 годы» и «Государственную программу вооружения, военной и специальной техники на 2001–2010 годы».

При Иванове Совет безопасности превратился в главный государственный орган по выработке основных направлений военного строительства. Де-факто, Совбез стал основным органом государственного управления всем силовым блоком страны, взяв на себя не только совещательно-координационные, но, в значительной степени, и распорядительные функции. Именно в Совбезе под руководством Иванова были разработаны основополагающие документы по вопросам государственной политики России в сфере обороны и безопасности. Однако главной и первостепенной задачей, возложенной президентом на Сергея Иванова, стала разработка концепции военной реформы и ее последующая реализация.

Передача инициативы по реформированию армии генералам из «Арбатского военного округа» в очередной раз привела бы к провалу реформ, как это уже не раз бывало в течение последнего десятилетия. К тому же, «внутриведомственное реформирование» могло резко обострить борьбу противоборствующих военных кланов в МО и ГШ.

Эту опасность ярко продемонстрировал публичный конфликт «военных–реформаторов» — начальника Генштаба Анатолия Квашнина и министра обороны Игоря Сергеева. Сергей Иванов, став новым военным министром, незамедлительно попал бы под влияние конкурирующих группировок: «войсковиков», под руководством Квашнина, которые в последнее время стали реальной политической силой, или «ракетчиков», возглавляемых Сергеевым. Но этого не произошло, видимо, Иванову помогла старая «чекистская» закалка и безоговорочная поддержка со стороны Верхового Главнокомандующего.

По мнению большинства военных экспертов, назначением Сергея Иванова президент ясно обозначил курс на трансформацию «милитаристской» (военно-административной) структуры управления Вооруженными силами в гражданско-политическую систему контроля над военной системой государства. Кроме того, назначение именно Сергея Иванова, который по своим полномочиям икругу решаемых задач был по существу вице-президентом, недвусмысленно продемонстрировало обществу, что высшее политическое руководство намерено очень серьезно заняться проблемами реформы всего силового блока России.

Для выполнения этой задачи в марте 2001 года в Минобороны было сформировано «кадровое ядро» реформаторов: Сергей Иванов — глава и идеолог; Любовь Куделина (замминистра по финансово-экономической работе) — главный финансист; Алексей Московский (замминистра - начальник вооружения ВС РФ) и Михаил Дмитриев (замминистра — председатель КВТС России) — руководители главных военно-технических направлений. Статс-секретарем — заместителем министра обороны неожиданно стал командующий войсками Московского военного округа Игорь Пузанов (на этот пост претендовали генералы Валерий Манилов и Юрий Балуевский, входящие в «ближний круг» начальника Генштаба).

Однако, несмотря на массовые кадровые перестановки в МО, начальник Генштаба Анатолий Квашнин пока сохранил свои позиции в аппарате военного ведомства. Более того, он сумел «задвинуть на периферию» одного из своих главных противников — главкома РВСН Владимира Яковлева (был снят с должности и назначен начальником Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ).

Фигура Анатолия Квашнина является ключевой в нынешнем «генеральском пасьянсе». Ясно, что Сергею Иванову не нужен фрондирующий Генштаб и его амбициозный начальник. Однако время для серьезного разговора с Квашниным еще не пришло. Министр еще только входит в курс дела. Освоение новой специфики требует времени. Поэтому, прежде чем начнется атака на Квашнина, которая наверняка будет стремительной и внезапной, министру необходимо расставить на всех командных высотах в МО свои кадры, одновременно нейтрализовав креатуры начальника Генштаба.

Пока же Сергей Иванов ведет себя очень осторожно и расчетливо. Характерна история, связанная с отставкой в июле 2001 года начальника Главного управления международного военного сотрудничества (ГУМВС) МО Леонида Ивашова. На его отставке настаивал Анатолий Квашнин, предлагавший либо вообще ликвидировать ГУМВС, либо поставить во главе этой структуры другого человека, не связанного с «командой Сергеева». Формально Иванов пошел навстречу пожеланиям начальника Генштаба, удалив Ивашова от дел. Однако ГУМВС было сохранено как самостоятельная структура, а во главе управления встал военный разведчик генерал-лейтенант Анатолий Мазуркевич.

Одновременно министр существенно укрепил свои позиции, сделав начальником Главного управления кадров (ГУК) свою креатуру — генерал-лейтенанта Николая Панкова. Назначение генерал-полковника Ивана Ефремова, занимавшего должность начальника ГУК (в которой он пробыл всего три месяца), командующим Московским военным округом свидетельствует о стремлении Сергея Иванова удержать в своих руках кадровую инициативу и не уступать ее Квашнину. Проведя эту серию назначений, Иванов фактически поставил под свой контроль весь процесс кадровых перестановок не только в центральном аппарате военного ведомства, но и в войсках.

По мнению многих наблюдателей, в ближайшее время могут быть принципиально разделены функции между Министерством обороны и Генеральным штабом, которые соответственно станут: один — органом политического управления, другой — оперативного руководства войсками и силами. Назначение Сергея Иванова на пост министра обороны следует рассматривать как прелюдию к такой реорганизации органов военного управления — выходец из спецслужб, он не обладает необходимой подготовкой для непосредственного руководства оперативно-стратегическими объединениями и объективно будет вынужден сосредоточиться на решении административных вопросов.

Однако возможен и другой вариант развития событий — разгром «группировки Квашнина» посредством ликвидации самого Генштаба в традиционном виде.

Новую концепцию оборонного ведомства озвучил сам Сергей Иванов в одном из своих первых интервью в качестве министра: «Я глубоко убежден, что в Вооруженных силах, в армии должно быть единоначалие, как и в любой другой организации, и как показывает практика всего мира... Моя мечта — вернуться к тому, чтобы Генеральный штаб стал действительно мозгом армии. Уверен и надеюсь, что мы сможем выработать такую форму, когда я буду постоянно чувствовать генерирующую роль Генерального штаба, как генератора идей...» Похоже, что давно обсуждаемые планы выведения Генштаба из состава Министерства обороны и переподчинения его непосредственно президенту окончательно похоронены (начальник ГШ активно лоббировал идею автономности Генштаба, пытаясь убедить высшее руководство страны в ее перспективности).

До поры до времени президент поддерживал у Анатолия Квашнина иллюзию, что реформа армии пойдет по сценарию Генштаба. Выделяя особую роль Квашнина в существующей вертикали власти, президент даже ввел его в состав Совета безопасности. Более того, одобренный президентом в прошлом году общий план перехода ВС на трехвидовой состав по сферам применения («суша (Сухопутные войска) — воздух (ВВС) — море (ВМФ)»), при одновременном сокращении РВСН, почти полностью совпадал с проектом Квашнина.

Вероятно, Квашнин в планах Владимира Путина должен был нейтрализовать излишние «ракетно-ядерные» амбиции Игоря Сергеева, который стремился передать весь реальный контроль над стратегическими силами своим выдвиженцам из РВСН. А длительное молчание президента, остававшегося «над схваткой» двух противоборствующих кланов, похоже, было ни чем иным, как своеобразной формой уже хорошо отработанной при Борисе Ельцине политики «сдержек и противовесов». После расстановки на командных высотах в МО своих креатур, у Путина и Иванова отпала необходимость в фигуре «сильного» начальника Генштаба.

Первые практические шаги по реформированию центральных органов военного управления были предприняты уже в марте-апреле 2001 года — 24 марта2001года под нового заместителя Сергея Иванова, бывшего командующего Сибирским военным округом генерал-полковника Николая Кормильцева, был воссоздан упраздненный в 1998 году Главкомат Сухопутных войск (ГК СВ). Его функции по непосредственному боевому управлению войсками в военных округах все эти три года исполнялись Генеральным штабом (2-е управление Главного оперативного управления). Теперь это управление вошло в состав воссозданного ГК СВ.

Кормильцеву переподчинены Главное управление боевой подготовки, Управление командующего ракетными войсками и артиллерией, Управление командующего армейской авиацией, Управление командующего войсковой ПВО, Управление войск радиационной, химической и биологической защиты, Управление начальника инженерных войск. Также в структуре ГК СВ создается Управление по воспитательной работе.

В дальнейшем предусматривается вывести из структуры Генштаба и замкнуть через Главкомат СВ на министра обороны Главное оперативное управление (ГОУ) ГШ, которое осуществляет непосредственное управление войсками. Из состава Генштаба также предполагается вывести Главное разведывательное управление (ГРУ) ГШ. С некоторым изменением названия (ГРУ МО или РУ МО) оно будет подчинено непосредственно министру обороны. К тому же, в ближайшем будущем Генштаб может потерять контроль над Главным организационно-мобилизационным управлением (ГОМУ) ГШ. По существу, речь идет о самом радикальном пересмотре полномочий Генштаба за всю послевоенную историю Вооруженных сил.