Отправление внутренних дел

Если взглянуть на историю России последних трех столетий с точки зрения преобразования управленческих структур, то вся она покажется сплошной административной реформой. Задача написать краткий очерк истории административных преобразований, таким образом, оказывается нереальной. Но можно сузить
тему, выбрав одно из ведомств, и попытаться проследить его историю в контексте
более общих перемен в способах управления. В качестве такого примера напрашивается ведомство внутренних дел — самое, можно сказать, административное
в чистом виде, особенно если учесть весь круг функций, которыми оно в разное
время бывало наделено.

Совсем недавно МВД отмечало свой двухсотлетний юбилей. И вправду,
в России впервые такое ведомство было создано в 1802 году, в начале царствования Александра I. И если некоторые из созданных тогда ведомств заменили собою прежде существовавшие, то Министерство внутренних дел (равно как и народного просвещения) возникло впервые, вобрав в себя, впрочем, несколько
учреждений, функции которых унаследовало. Выходит, до начала XIX столетия
в государственном обиходе понятия «внутренних дел» не было, а с соответствующими нуждами справлялись домашними средствами.

Эпоха патриархальной простоты

В допетровской России центральными органами управления служили приказы.
Их число доходило до восьмидесяти, а функции пересекались, часть приказов
строилась по отраслевому, часть — по территориальному принципу, иные ведали
узким, специфическим кругом вопросов обслуживания царского двора. Какую
бы то ни было систему в создание приказов никто никогда ввести не пытался, их
по мере нужды учреждали, уничтожали, переделывали. Само название происходит от разового поручения, ради которых многие из них изначально создавались.
Во главе приказов стояли судьи из бояр, многие из них входили и в состав Думы.

Местное управление издревле осуществлялось наместниками в порядке
«кормления». Это значило, что управляемая территория «кормила» наместника,
его семейство, челядь, людей, занимавших при нем административные должности. В пользу наместника же отходила и часть собранных пошлин (налогов). Для
наместника назначение на «кормление» становилось наградой за прежнюю, неоплачиваемую, службу великому князю. С укреплением государевой власти и ростом централизации эта система приходила в негодность и требовала замены.
С конца XV века размеры кормов стали детально регламентироваться, а сроки
кормлений сокращаться до одного-трех лет, за которые наместник пополнял
свои «животы» и возвращался в столицу — ждать новой кормовой очереди. При
Иване Грозном по земской реформе 1555–1556 годов должности наместников ликвидировали, «кормленичий окуп» — средства, собиравшиеся на содержание наместников — стал поступать непосредственно в казну, а местное управление осуществлялось выборными от земства людьми. Наряду с этим в городах, являвшихся опорными точками обороны страны, появилась должность городовых приказчиков, назначавшихся из дворян государем, подчинявшихся непосредственно
ему и не зависевших от наместника и Боярской думы. Ведали они в первую очередь военно-административными делами: хранением запасов оружия, боеприпасов, продовольствия, строительством городских укреплений, мостов и дорог, сбором ополчения. Наконец, некоторые земли из вновь присоединенных
управлялись специальными приказами (Сибирский, Казанский, Астраханский)
из Москвы.

В XVII веке, после Смуты, потребовалось укрепить власть на местах, для чего
в города с уездами стали назначать воевод. Претенденты на эти должности тоже
просились «покормиться», но жили уже не только этим, им полагались земельное
пожалование и денежный оклад. Воевода подчинялся приказу, в ведении которого находился город, и служил один-три года; при нем состояла приказная, или
съезжая, изба — род канцелярии. Каждый воевода получал «наказ», определявший круг его деятельности, а оставляя должность, сдавал дела и казенное имущество по описи — т. е. безотчетным перед вышестоящими властями не был. Полномочия воевод были обширны, практически они обладали полнотой власти всех
родов на местах: обеспечивали порядок и благоустройство, ремонтировали дороги, надзирали за судом и порядком сбора податей (непосредственно ими занимались выборные судьи, старосты и целовальники), набирали на службу служилых
людей. Воевода ведал всеми городскими учреждениями, крепостными пушками,
запасами военных и съестных припасов, борьбой с пожарами и моровыми поветриями. В приграничных землях — и пограничным делом, дозорами, засеками.
Каких-либо органов контроля за деятельностью воевод на местах не было, зато
население засыпало Москву челобитными об их безразмерном лихоимстве, притеснениях и неправде.

Слабость государственного аппарата, отличавшегося патриархальной институциональной невнятностью, усугублялась местничеством. Местничество — это
порядок счета бояр «породой», определявший право на ту или иную должность.
При этом учитывались совокупные заслуги рода, отцов, дедов, дядьев, в соответствии с которыми бояре претендовали на место в иерархии себе подобных. Боярин мог бить челом царю, что меня-де поставили ниже такого-то, а его-то дед
служил под моим дедом; на что соперник ответствовал, что-де мой отец сидел выше его дядьев — и так далее со ссылками на несколько поколений предков. Царь
же должен был непременно с традицией считаться и «не в место» не назначать.
Григорий Котошихин, описывая заседание Думы, отмечал, что ее члены рассаживаются «по породе своей, а не по службе», а когда царь спрашивает их мнение,
то «иные бояре, брады свои уставя, ничего не отвещают, потому что царь жалует
многих в бояре не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте
не ученые»[1].

При такой системе косность и некомпетентность высших должностных лиц
были практически гарантированы.

Наконец, последний штрих — столбцовое делопроизводство. Документы писались на узких листах бумаги, склеивались короткими краями и сворачивались
в свиток — столбец, достигавший иногда внушительных размеров (Соборное
уложение 1649 года — столбец длиной 309 метров); чтобы дело прочесть с начала, его надо все размотать. Казалось бы, мелочь, не более чем способ оформления
бумаг. Однако же представим, каково было, скажем, просмотреть такие дела для
самой даже поверхностной ревизии или справки? Гуляет слух, что на склоне XX века в крупнейшем отечественном древлехранилище стали развертывать
свиток трехсотлетней давности — и из середины выпали мумифицированные человеческие пальцы: это было дело о драке на базаре, к которому приложили оторванные пальцы в качестве вещественных доказательств, а с тех пор свиток никто не разворачивал. В общем, очень сподручная форма делопроизводства для
чиновников, желающих избегнуть контроля. Она разом и отражала стиль управления, и создавала для него благоприятные условия. Петр I столбцы запретил
и повелел писать в тетрадях.

Местничество же отменил еще царь Федор Алексеевич в 1682 году, и, кстати,
бояре не сопротивлялись.

Бюрократы регулярного строя

Петр Великий, стремившийся ввести Россию в круг европейских государств,
не мог не столкнуться с необходимостью реорганизации и аппарата, и порядка
управления. Собственно, этот вопрос встал бы в любом случае, к чему бы царь ни
стремился, ибо старая система была слишком уж неуклюжа и не могла обеспечить сколько-нибудь эффективного управления, без чего центральная власть постепенно перестает быть властью. Особых усилий потребовали меры против лихоимства (коррупции), существовавшего в таких размерах, что в нем увязали
правительственные телодвижения.

Петр постарался изменить все. Создал новую систему органов высшей и центральной власти, радикально реформировал местное управление, регламентировал деятельность всего аппарата, изменил кадровую политику, унифицировал порядок прохождения службы, учредил органы контроля за деятельностью
чиновничества.

Боярскую думу сменил Сенат. В 1711 году Петр учредил его как высший государственный орган, который мог бы замещать царя во время его отлучек из столицы; сенаторы назначались царем. Но довольно быстро Сенат стал превращаться в высший орган надзора за деятельностью государственного аппарата.
В попытках обуздать казнокрадство, произвол и коррупцию Петр учредил институт фискалов (1711), которые должны были тайно вызнавать и доносить о любых
вредных для государства преступлениях должностных лиц. За ложные доносы
фискалов не карали, за справедливые — награждали в размере половины судебного штрафа с провинившегося. После Петра институт фискалов просуществовал совсем недолго (до 1729–1730 годов), в немалой мере благодаря коррумпированности и произволу самих фискалов — надежда, что они станут эффективным
средством поддержания порядка, не оправдалась. Вплоть до второй половины XIX века более ничего, напоминающего современное понятие спецслужбы
с аппаратом секретных агентов, в России не появлялось[2].

Приказы Петр с первых лет XVIII века пытался реорганизовывать, но затем
большинство из них упразднил и заменил коллегиями (1718–1720). Организованы они были исключительно по отраслевому принципу и отличались коллегиальным обсуждением дел. Предполагалось, что это послужит гарантией правильности решений и предохранит от произвола. Коллегия состояла из присутствия (общего собрания) членов и канцелярии. Коллегий было 12, из них три —
Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская — считались «первенствующими».
Три коллегии ведали государственными финансами, три — Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия — промышленностью и торговлей, три
оставшиеся стояли ближе к задачам внутреннего управления (Юстиц-коллегия —
руководство судебной системой, Вотчинная коллегия — земельные дела дворянства, Главный магистрат — управление городами). Однако ни одна из них не являлась центральным ведомством, ответственным за «внутренние дела». Ближе
всех к ним стоял Главный магистрат, но его полномочия простирались лишь на
города: он занимался созданием выборных городских магистратов и надзором
за их работой.

Петр помимо фискалов учредил и прокурорский надзор (1722), но его деятельность по контролю за чиновничеством ограничивалась центральными учреждениями — Сенатом, коллегиями, на местах же существовали лишь прокуроры
при судах. В том же 1722 году Петр издал указ, предписывавший ежегодно посылать в провинции для ревизии комиссию во главе с сенатором. При нем этот
закон практически не применялся, но впоследствии сенатские ревизии стали
довольно регулярной мерой.

Местное же управление осуществлялось через губернаторов. Страна была поделена на губернии (1708), в петровском варианте они были очень крупными —
всего их было 11. Губернаторы назначались государем, имели полномочия не
только в части административной, полицейской, финансовой и судебной,
но и являлись главнокомандующими всех расположенных в губерниях войск.
Управляли они посредством губернской канцелярии. Появились и местные учреждения коллегий, в первую очередь ведавших сбором налогов. Для контроля над
губернаторами была сделана попытка учредить при них выборные советы из местных дворян — ландраты (1713). Практически из этой затеи ничего толком не
вышло: большинство дворян уже было на государевой службе, и формировать
ландраты оказалось не из кого.

В столицах были учреждены особые полицейские органы: в Петербурге генерал-полицмейстер (1718), в Москве — обер-полицмейстер (1722), а при них канцелярии полицмейстерских дел.

Создавая новые институции, Петр стремился одновременно к общей
унификации и регламентации аппарата управления. «Генеральный регламент» (1720) определял единообразные организацию, делопроизводство и порядок деятельности правительственных учреждений; знаменитая Табель о рангах (1722) создавала единую систему прохождения службы чиновниками,
устанавливая соответствие между чином и возможностью занимать должности
определенного ранга, с одной стороны, и между чиновниками военной, морской и гражданской службы — с другой.

Реформы Петра Великого заложили основы аппарата управления Российской империи, однако и после него весь XVIII век был заполнен реформаторскими экспериментами. Лишь в начале следующего столетия государственные
структуры приобрели более-менее стабильные очертания. Справедливости ради
заметим, что и в Европе в то время системы управления привычного нам вида
только складывались. Так, во Франции при Бурбонах существовали откупа
на сбор налогов (казна торговала правом сбора налогов с определенной территории; правительство при этом получало сразу фиксированную сумму и избавлялось от всяких хлопот, а откупщик взимал с населения и эту сумму, и свои бонусы), практиковалась официальная продажа государственных постов.

Реорганизация реформированного

В XVIII веке несколько раз менялся порядок местного управления и соответственно административно-территориальное деление. Созданные Петром губернии
были слишком велики, и он сам позднее (1719) поделил их на провинции, а те —
на дистрикты. Провинции стали основной административной единицей, их возглавляли воеводы, дистриктами управляли земские комиссары, выбиравшиеся
местным дворянством. При этом губерния сохранялась как учетная единица,
в Сенате и коллегиях все ведомости и обобщающие сведения составлялись по губерниям, сохранялась и должность губернатора, но власть его теперь простиралась только на провинцию губернского города.

После смерти Петра эту систему управления в значительной мере демонтировали: она оказалась дорогой, громоздкой и малоэффективной. Местные органы
коллегий были слабы и не только не могли быть независимыми от администрации, но даже и исполнять свои основные обязанности без содействия губернаторов не могли. Попытка осуществить разделение властей в сущности привела
лишь к умножению канцелярий, росту расходов на их содержание и увеличение
волокиты. Уже в 1726–1727 годах был упразднен целый ряд местных коллежских
учреждений и Главный магистрат. Городские магистраты подчинили губернаторам, а дистрикты заменили на более привычные уезды[3]. Устанавливалась наконец четкая иерархия: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному губернатору, тот — губернскому, последний имел право сноситься
с центральной властью. Для воевод и губернаторов была издана подробная должностная инструкция (1728). В круг их обязанностей входило: охранять тишину и
спокойствие, ловить беглых крестьян, солдат «и всяких гулящих и слоняющихся
людей» (в смысле: без определенного места жительства), искоренять разбой, следить за чистотой, бороться с пожарами и мором, проводить рекрутские наборы,
размещать квартирующие в губернии войска. Через них происходил сбор налогов, они же были наделены судебными полномочиями, и, наконец, им же в начале 1760-х годов подчинили и учреждения полиции (к тому времени в 23 крупных
и некоторых мелких городах имелись полицмейстерские конторы во главе с полицмейстерами из офицеров местного гарнизона), которые до того относились
к генерал-полицмейстеру и Главной полицейской канцелярии. Полиция занималась наблюдением за порядком и благочинием в городе, борьбой с пожарами. Для
содействия властям в наведении порядка были организованы губернские воинские команды (1763), этот прообраз внутренних войск подчинялся военному
ведомству.

Новое преобразование местного управления было начато в 1775 году, когда
Екатерина II издала тщательно продуманный акт «Учреждения для управления
губерний Всероссийския империи». Существовавшая до тех пор местная
власть была признана слабой и недостаточной (что стало очевидно, в частности, ввиду пугачевского восстания), многочисленные злоупотребления заставили прибегнуть к разделению властей. Но сделано оно было чисто бюрократически: администрация и полиция формально отделялись от судебных органов. Для укрепления и повышения ответственности местной власти ей были
переданы многие функции коллегий, число которых резко сократилось (к концу царствования Екатерины коллегий осталось три — Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская). Типовая губернская администрация теперь состояла из
губернатора, губернского правления (коллегиального) и вновь изобретенного
приказа общественного призрения. Последний занимался главным образом
тем, что мы бы сейчас назвали социальной сферой: управление школами, госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами, но также заведовал и полутюремными-полублаготворительными учреждениями — работными
и смирительными домами, куда забирали для воспитания трудом праздношатающихся и нищих, непослушных помещикам крепостных и других плохо
вписывавшихся в социальные рамки персонажей (скажем, родители могли
сдать туда на исправление свое непокорное чадо). Финансировались приказы
общественного призрения как по казенной линии, так и пожертвованиями частных лиц, а свободные деньги пускались в оборот в виде краткосрочных ссуд
помещикам под залог имений, что превратило эти государственные «социальные» учреждения в своеобразные банки — легко вообразить последствия
такого положения вещей.

Финансовыми делами в губернии ведала казенная палата под председательством вице-губернатора, а в уезде — казначейство. Они следили за налоговыми
поступлениями, ведали государственным имуществом (казенными заводами, землями, лесами, зданиями), принадлежавшими государству и короне крепостными[4], винными откупами и прочими источниками государственных доходов, проводили ревизии — переписи податного (налогооблагаемого) населения.

Формально отдельно от администрации действовали органы суда и чины
прокурорского надзора. Последние должны были наблюдать за работой судов
и законностью действий чиновников, но по чину губернский прокурор был ниже
губернатора, вице-губернатора, председателей судебных палат. Само его положение в иерархии указывало, что прокурорскому надзору подлежали, в общем-то,
только мелкие чиновники.

На уездном уровне действовал нижний земский суд — полицейский орган,
подчиненный губернатору и состоявший из избираемых дворянством земского исправника и двух-трех заседателей. Он занимался охраной порядка, вел предварительное следствие по уголовным преступлениям, следил за мерами пожарной безопасности, исполнением натуральных повинностей и т. д. В уездных городах
вместо исправника имелся городничий. С 1782 года городскую полицию отделили
от уездной, в городах были созданы управы благочиния во главе с полицмейстером;
город делился на части, которыми ведали частные приставы, в каждой части был
съезжий дом (полицейский участок), пожарная команда с брандмейстером и словесный суд для решения мелких гражданских тяжб (судью избирали горожане). Части делились на кварталы с полицейскими квартальными надзирателями.

Под эту новую систему управления было реорганизовано и административно-территориальное деление страны. Провинции ликвидировали, а губернии нарезали помельче, из 23 их стало 50. При разграничении губерний исходили из численности населения, в каждой должно было быть 300–400 тысяч ревизских
душ, в уезде соответственно — 20–30 тысяч. И в дальнейшем в дореволюционной
России численность населения оставалась основным параметром для административно-территориального деления, а национальный состав населения и экономические связи территорий в расчет особо не брались. Применительно к екатерининской эпохе это объяснимо: господствовавшие тогда экономические теории
главным фактором экономического развития государства полагали численность
населения.

Передавая губерниям полномочия коллегий, правительство сознавало, что
создает местную власть не только более крепкую и ответственную, но и хуже поддающуюся контролю. При обширности страны и тогдашних средствах связи
(ведь только конная езда — почта, нарочные, фельдъегери) губернии неизбежно
обособлялись, превращались в замкнутые мирки, слабо связанные с центром. Ни
им в столице похлопотать о местных нуждах, ни правительству узнать, что там
у них творится… Чтобы как-то сгладить эту проблему, новая система управления
предусматривала должность наместника (генерал-губернатора). Это был вельможа, живший в Петербурге и формально возглавлявший работу губернской администрации. Наместники обычно имели в подчинении по две губернии (за исключением столичных — Московской и Петербургской, каждая из которых имела
отдельного генерал-губернатора).

Екатерина II, вступив на престол, отметила возросшее лихоимство как одну
из основных проблем управления. В сущности, было бы странно, если бы дело
обстояло иначе. Административный размах правительства хронически опережал его финансовые возможности, и оно держало массу чиновников с нищенским жалованьем, которые недостаток содержания от казны компенсировали
взятками. Чиновные же вельможи жили не столько жалованьем, сколько на доходы с имений (отчасти пожалованных правительством же) и со своей стороны
весьма плохо отличали свой карман от казенного. Воровали вторые, конечно,
несопоставимо против первых, по-вельможному. Но как раз с ними царская
власть не могла себе позволить быть суровой: они являлись основной социальной опорой трона, на их «шалости» приходилось смотреть снисходительно.
Скорый на расправу Петр и тот терпел казнокрадство Меншикова, тем более
что отчасти плодами его сам пользовался, устраивая, например, парадные царские приемы в роскошных меншиковских дворцах (для себя Петр, как известно, дворца так и не выстроил). А генерал-прокурор Ягужинский, по преданию,
ответил однажды Петру, потребовавшему безжалостно карать воров: «Всемилостивейшей государь! Неужели ты хочешь остаться императором один, без служителей и подданных? Все мы воруем, с тем только различием, что один более
и приметнее, нежели другой»[5]. Говорят, Петра этот ответ рассмешил. Екатерина Великая, как мудрая государыня, тоже в общем-то принимала это положение вещей как данность.

А вот Павел I был нетерпелив, снова перекроил учреждения местного управления и осенью 1799 года разослал сенаторов ревизовать губернии. Через год
Сенату были доложены результаты: полный беспорядок в управлении, произвол
и волокита, годами (а то и десятилетиями) не решавшиеся дела, самоуправство
и, разумеется, воровство. Сенат отрешил от должностей несколько десятков чиновников. Но вскоре обеспокоенное дворянство с Павлом покончило.

Рождение левиафана

Александр I реформировал центральный аппарат, заменив коллегии министерствами. Реформа заняла почти десятилетие (1802–1811), коллегии были не сразу
упразднены, но действовали некоторое время внутри министерств. Новая система подразумевала единоначалие (от коллегиальности решили отказаться — уж
очень медленно она действовала), к концу реформы министерства приобрели
в целом вид, похожий на современный. Министры назначались государем. Внутри министерств работа велась через департаменты, те в свою очередь делились
на столы (отделы). В 1811 году издали «Общее учреждение министерств», устанавливавшее единообразный вид их организации и делопроизводства. Среди
восьми учрежденных в 1802 году министерств было и Министерство внутренних дел[6]. Большое значение, которое придавалось новому ведомству, подчеркивалось выбором министра и его товарища (заместителя): оба были близкими
к Александру людьми, участниками тесного кружка его единомышленников,
графы Виктор Павлович Кочубей и Павел Александрович Строганов. Оба весьма либеральных взглядов.

Доверить это ведомство государь действительно мог только лицу, пользующемуся безусловным его доверием, ибо ему подчинилась вся система местного управления. «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве
империи», — гласил закон об учреждении министерств. В ведение МВД поступили: губернаторы и местные административно-полицейские органы, ряд органов
сословного управления, учреждения, ведавшие благотворительностью и продовольственным делом, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление,
кое-что по промышленности — соляные конторы, Мануфактур-коллегия. Оно
же первоначально ведало «иностранными поселенцами» (нерусским, неправославным населением страны)[7]. Ведомство вышло столь всеобъемлющим, что
в 1810 году была сделана попытка выделить из него самостоятельное Министерство полиции, которому отдали полицию на местах, тюрьмы, проведение рекрутских наборов, приказы общественного призрения, продовольственное дело, руководство медицинскими учреждениями. Особенная канцелярия Министерства
полиции занималась политическим сыском, цензурой, расследованием важнейших уголовных дел и заодно играла роль контрразведки (до 1826 года, когда создали знаменитое III Отделение собственной Его Императорского Величества
канцелярии). Однако уже в 1819 году Министерство полиции слили с МВД. Чтобы разгрузить все же последнее, Департамент мануфактур и внутренней торговли
был передан от него в Министерство финансов, а Почтовый департамент преобразован в самостоятельное Главное управление почт.

Создание министерства-гиганта должно было привести к усилению власти
подведомственных ему губернаторов и росту общей бюрократизации управления.
Сколько-нибудь систематического контроля за деятельностью губернаторов создать не удавалось: любые местные органы, хоть бы и задуманные как контролирующие, в условиях удаленного от столицы губернского города неизбежно сами
попадали под влияние местной администрации. Хуже того, взяточничество, воровство и прочее являлись такой константой жизни, что отклонение от этого порядка вещей выглядело по меньшей мере странным. Сохранился анекдот про назначенного при Александре I курского губернатора Нелидова, который сам жил
скромно (ездил четверней, а не шестеркой, прислуги держал мало и даже, изверг,
приучал своих детей самостоятельно одеваться — совершенно недостойный дворянина образ жизни), «но главное, что возмущало все общество, это то, что он не
брал взяток. “Что мне в том, — говорил всякий, — что он не берет? Зато с ним никакого дела не сделаешь!”»[8]. Фактически единственной мерой контроля оставались сенатские ревизии — но прибывшим из столицы чиновникам не так-то легко было разобраться в местных делах. Былинного масштаба административный
произвол достигал в Сибири. После ревизии Михаила Михайловича Сперанского в 1819–1821 годах было снято с постов около семисот сибирских чиновников,
а 48 отдано под суд, включая даже генерал-губернатора Ивана Борисовича Пестеля (отца декабриста). Управление Сибирью попытались видоизменить, сделали
более дробным административно-территориальное деление. Порядка не прибавилось. Разве что чиновников стало больше. Прошел десяток лет, и дослужившийся в ссылке до солидной должности тобольского гражданского губернатора
декабрист Александр Николаевич Муравьев[9] окольными путями доносил в столицу, что делами в губернии бесконтрольно вертит даже не генерал-губернатор,
а вошедший к нему в доверие некий средней руки чиновник по особым поручениям Кованько, набравший такую силу, что Муравьеву поперек него предпринять ничего нельзя. Победил в конфликте, разумеется, Кованько, а Муравьева
перевели в другую губернию. Случай не был ни исключительным, ни редким.
Александр I «видел зло, но считая его неисцельным, ограничивался тем, что не
скрывал своего отвращения»[10], а Николай I, сам властный, жесткий и авторитарный Николай I, в годы Крымской войны, по слухам, сказал как-то наследнику:
«Мне кажется, что во всей России только ты да я не воруем»[11].

Помимо лихоимства и злоупотреблений, существовала еще проблема компетентности и способности чиновников к исполнению служебных обязанностей.
В XVIII веке правительство время от времени пробовало замещать должности не
путем прямого назначения сверху, а баллотировкой, когда, скажем, офицеры
полка из наличных поручиков выбирали самого достойного в командиры роты
и т. п. Баллотировку вводили для определенных родов службы (наибольшее распространение она получила в военном флоте) в надежде получить более достойных служащих. Но после французской революции всякие выборы стали казаться
какой-то подозрительной, неблагонадежной либеральной затеей, от них отказались и полностью перешли к практике назначений. Зато при Александре I были
введены обязательные экзамены на чин (старые чиновники были страшно недовольны). При попытках улучшить состав чиновничества правительство сталкивалось с сословными проблемами: дворянство считало гражданскую службу непрестижной, предпочитая ей военную, таким образом бюрократия пополнялась
главным образом разночинцами. На протяжении XIX столетия власть пыталась одновременно решить две трудносовместимые задачи. Чтобы получить способных чиновников, их надо было поощрять если не жалованьем (денег не хватало),
то перспективой повышения социального статуса, сиречь дворянским достоинством, даваемым по достижении определенного чина. С другой стороны, размывание «первенствующего» сословия представлялось опасным, да и потомственное дворянство настаивало на затруднении доступа в сословие «посторонних»
выскочек; кстати, эгоизм шел сословию во вред, толкая его не к поддержанию себя в качестве элиты нации, но к окончательному превращению в сообщество
вполне паразитическое. Тем не менее дворянству удавалось добиваться от царизма постепенного повышения чина, дававшего дворянские права, — в ущерб перспективам поощрения успешных чиновников и, возможно, повышения эффективности управленческого аппарата.

На протяжении всего XIX столетия правительство вело непрекращавшуюся
и бесплодную борьбу с бюрократизацией, ростом чиновничьей армии и безумным объемом бумажной переписки. Внутри ведомств то и дело создавались всякие комиссии по сокращению переписки и штатов — между тем то и другое продолжало взбухать. Правительство бесконечно бродило по замкнутому кругу:
централизация управления вела к росту бюрократизации, чиновничьего произвола, коррупции, раздуванию аппарата; передача власти на места — к выходу местной власти из-под контроля, чиновничьему произволу, коррупции.

Реформы 1860-х изменили картину, но отнюдь не радикально. Появились независимые суды и выборные земские органы, но парадоксальным образом усилилась также и роль Министерства внутренних дел. Ведь к нему теперь перешли те
функции по управлению крестьянским населением, которые ранее делегировались помещикам, а заодно и надзор за проведением в жизнь положений 1861 года. Подведомственная ему администрация контролировала и выборные земские,
и крестьянские органы самоуправления.

Доверив МВД множество дел, самодержавие создало такое положение, когда
для подавляющего большинства населения государство приобрело исключительно полицейское лицо. Обращаясь к государству, люди видели полицейский мундир. Можно смело утверждать, что это обстоятельство сыграло значительную
роль в катастрофическом падении престижа российской власти в конце XIX —
начале XX века. А сталкиваясь с растущим недовольством и усиливающимся революционным движением, самодержавие усиливало полицейскую составляющую режима, что не приводило к подавлению брожения, но вело к дальнейшей
эскалации противостояния.

В пореформенное время МВД приобрело свойства самой настоящей спецслужбы в современном понимании. С секретными агентами, шифровками, изощренными методами работы. С 1880 года, когда МВД передали функции III Отделения
собственной Его Императорского Величества канцелярии[12] и подчинили Отдельный корпус жандармов, в руках Департамента полиции МВД сосредоточилась вся
политическая полиция. Местами заключения заведовало Главное тюремное управление МВД. С 1880-х годов функционировала двойная система политического сыска: охранные отделения полиции (охранка) и губернские жандармские управления. Существовала и тайная заграничная агентура Департамента полиции. Дело
было поставлено столь профессионально, что некоторые должностные инструкции Департамента вплоть до падения советской власти держались в спецхранах,
ибо, оказывается, пришедшие к власти большевики инструкции по агентурной работе для своих ВЧК-НКВД прямиком позаимствовали у охранки.

Впрочем, иногда жандармы и полиция в увлечении агентурными играми теряли меру. История Азефа, главы боевой организации эсеров, одновременно служившего осведомителем Департамента полиции, наделала в свое время много
шума. Менее известно, сколько всего было провокаторов в революционном движении. На этот предмет в 1917 году была создана специальная следственная комиссия под руководством известного историка Павла Щеголева, деятельность
которой очень быстро свернули. Потому что обнаружилось совершенно неприличное для репутации революционного подполья множество провокаторов, когда, положим, среди девяти участников подпольного комитета пятеро оказывались секретными сотрудниками, а из десятка организаторов стачки или маевки
больше половины — провокаторами. Следила ли полиция за подпольем или невольно сама способствовала его активности?

Откровенно полицейский характер государства раздражал образованное общество. В каждом доме был служащий полиции — дворник; он следил за жильцами, доносил обо всех подозрительных лицах и событиях. Университетские профессора должны были в полиции получать разрешение на чтение публичных
лекций — полицейские чины решали, дозволять ли лекцию какого-нибудь господина Менделеева. В их же руках были цензура, выдача заграничных паспортов и
прочее, и прочее. При всеобъемлющем характере действовала полиция не то чтобы совсем плохо, но и не сказать, что эффективно. Сошлемся на один пример:
Джугашвили Иосиф Виссарионович бежал из ссылки в селе Новые Уды Иркутской губернии в первых числах января 1904 года, 7 января Иркутское губернское
жандармское управление (ГЖУ) известило об этом Департамент полиции, 5 марта (!) начальник Иркутского ГЖУ подписал розыскную ведомость, а во всероссийский розыск Джугашвили был объявлен лишь циркуляром Департамента
от 1 мая (они, видите ли, копили беглецов и циркуляры издавали нечасто).
В ночь на 1 сентября 1912 года Джугашвили, имея за плечами серию ссылок и побегов, снова бежал, на этот раз из Нарыма, и 12 сентября был уже в Петербурге;
томский уездный исправник известил губернатора о побеге 17 октября, распоряжение о поиске последовало 3 ноября[13]. То есть беглого видного революционера,
рецидивиста, искать начинали месяца через два. Он впоследствии учел, надо полагать, свой личный опыт.

ВД и ГБ: балансировка, сход-развал

Большевики, разрушив старый мир до основанья, затем начали создавать собственный аппарат управления, в котором как-то так выходило, что нет-нет кое-где
да проступали очертания дореволюционного, царского. МВД у нас, бывших советских граждан, прочно ассоциируется по преимуществу с милицейскими
функциями, но так сложилось не сразу.

На следующий день после Октябрьской революции, 25 октября 1917 года, II Всероссийским съездом Советов было учреждено новое правительство новенькой РСФСР, Совет народных комиссаров, в котором существовал и Наркомат внутренних дел (нарком А. И. Рыков). На первых порах НКВД главной задачей имел организацию советских учреждений на местах, а уж во-вторых —
охрану революционного порядка (вспомним, что некогда положения крестьянской реформы вводились через МВД). Именно НКВД в декабре 1917 года издал
обращение ко всем Советам «Об организации местного самоуправления», подразумевавшее и передел административно-территориального деления; уезды и волости могли провести себе новые границы, причем новая власть пыталась наконец учесть такие факторы, как экономические связи, национальный состав
населения[14]. НКВД разрабатывал положения и инструкции по советскому строительству, типовую структуру Советов, контролировал проведение выборов
и съездов. В то же время наркомат руководил рабоче-крестьянской милицией,
уголовным розыском, внутренними войсками (ВОХР), местами заключения,
коммунальным хозяйством, устройством беженцев и пленных; НКВД принял
изъятое у церкви дело записи актов гражданского состояния; он же ведал статистикой, ветеринарным делом и прочими мелочами.

По объему полномочий и многообразию обязанностей НКВД едва ли не превосходил дореволюционное МВД. Существенным новшеством советского периода было выделение в отдельное ведомство органов государственной безопасности. Время от времени их объединяли с органами внутренних дел, однако следует
признать, что власти не чужда была идея о принципиальном различии этих
служб. Отныне основная драматургия реорганизаций в обсуждаемой нами сфере
развивалась по линии «внутренние дела — госбезопасность». Началось с создания ВЧК как временного и чрезвычайного органа. Весной 1919 года для координации работы обоих ведомств председатель ВЧК Дзержинский был назначен также и наркомом внутренних дел. В начале 1922 года было решено, что ВЧК в своем
чрезвычайном амплуа задачи выполнила, ее упразднили, а функции передали
Главному политическому управлению НКВД.

Когда образовался СССР, у республиканских наркоматов внутренних дел отняли функции, касающиеся государственной безопасности, и создали Объединенное государственное политическое управление при правительстве СССР.

На республиканском уровне существовали ГПУ республик. В ОГПУ передали
пограничные войска, часть исправительно-трудовых лагерей, а с конца двадцатых и особенно в начале тридцатых годов его органы приобрели довольно широкие полномочия в области внесудебной расправы. Параллельно круг деятельности наркоматов внутренних дел съеживался, и в некоторых республиках (в том
числе РСФСР) их вообще упразднили, оставив при республиканских правительствах Главные управления милиции. Затем и милиция в начале тридцатых годов
перешла в ведение ОГПУ.

Обратная революция произошла в июле 1934 года: теперь главным стал
НКВД СССР. Ему передали полностью все ОГПУ (именовавшееся теперь
ГУГБ — Главное управление государственной безопасности), милицию, войска
пограничной и внутренней охраны, а также конвойные, исправительно-трудовые лагеря и спецпоселения, Особое совещание при наркоме как внесудебный орган,
пожарную охрану, органы ЗАГС, все государственные архивы, в том числе исторические, геосъемку и картографию, Центральное управление мер и весов, Главное управление шоссейных дорог (Гушосдор — все дорожное строительство
в стране), медицинские вытрезвители, ОБХСС, службы военной разведки, золотодобывающую промышленность. И это не все: поскольку многие крупные
стройки велись заключенными, то они числились стройками НКВД, который
превращался в крупнейшее хозяйственное ведомство, строил железные дороги и
гидроэлектростанции, рыл туннель под Татарским проливом, управлял промышленными предприятиями (например, Норильским никелевым комбинатом),
а после войны строил атомные объекты.

В феврале 1941 года наркомат снова разделили на НКВД СССР и НКГБ
СССР. Далее внутренние дела и госбезопасность писались то слитно, то раздельно: в июле 1941 года объединились, в апреле 1943-го — разделились. Из наркоматов стали министерствами (1946). В марте 1953-го — объединились, и в ходе передела власти после смерти Сталина получившееся громадное ведомство отошло
к Берии, но его в июле арестовали, и осенью стали дробить укрупненные весной
министерства. В марте 1954-го МВД СССР разделилось, на этот раз результатом
деления стало появление Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР. Добавим, что каждый раз
раздел наших ведомств происходил неодинаково, и те или иные управления оказывались то в ведении ВД, то — ГБ. Берия успел начать решительные преобразования, причем в весьма либеральном для советской власти ключе. Ликвидировали внесудебные органы (Особое совещание), провели амнистию, резко
сократили число заключенных, ИТЛ вообще передали в систему Министерства
юстиции (впрочем, ненадолго — с марта 1953-го по январь 1954 года). Несколько
десятков крупных строительств, промышленных объектов и хозяйственных управлений раздали экономическим министерствам, а самые одиозные (в том числе Татарский туннель) закрыли. Заботой МВД стало не выполнение промышленного плана, а все-таки охрана порядка.

Бурные административные преобразования происходили в хрущевское время.
И если органы госбезопасности не трогали, то на фоне децентрализации власти, передачи полномочий на места и создания совнархозов (региональной системы управления) общесоюзное Министерство внутренних дел упразднили вовсе (1960), оставив лишь республиканские, которые переименовали в Министерства охраны
общественного порядка (1962). Затея с совнархозами оказалась совсем неудачной, после снятия Хрущева провели обратную реорганизацию. В 1966-м снова
создали союзное министерство, а с 1968 года вернули ему название «Министерство внутренних дел».

В плане реорганизаций брежневские годы были, как им и полагается, застойными. Затем жизнь возобновилась, реформирование управления тоже.

---

[1] Цит. по: Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. СПб., 1999. С. 7–8.

[2] Отдельные ведомства, конечно, использовали тайных агентов (военное, дипломатическое),
однако они не были институциализированы; зачастую это были обычные чиновники,
получавшие разовые секретные задания. До 1810 года не существовало даже отдельной
службы военной разведки и контрразведки.

[3] На 1727 год в России числилось 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

[4] Это были: государственные крестьяне — принадлежавшие государству,
дворцовые — императорской семье, экономические — бывшие монастырские,
после секуляризации монастырских владений при Екатерине II перешедшие сначала
в ведение Коллегии экономии, затем местных казенных палат.

[5] Цит. по: Русский литературный анекдот / Сост. Е. Курганов, Н. Охотин. М., 2003. С. 16.

[6] Перечислим прочие: Министерство военно-сухопутных сил, военно-морских сил,
иностранных дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Плюс на правах
министерства Государственное казначейство.

[7] Позднее (1810) они были переданы в ведение Главного управления духовных дел разных
(иностранных) исповеданий — тогда все, что не православие, называлось «иностранными
исповеданиями».

[8] Цит. по: Русский литературный анекдот. С. 135–136.

[9] Он был сослан в Сибирь без лишения чинов и дворянства и продолжал гражданскую службу.

[10] Из письма декабриста В. И. Штейнгейля Николаю I из крепости о недостатках в управлении
страны (Мемуары декабристов: Северное общество. М., 1981. С. 244–245).

[11] Цит. по: Русский литературный анекдот. С. 192.

[12] Функции III Отделения унаследовал Департамент государственной полиции, затем
реорганизованный в Департамент полиции (1883), известный по преследованиям
революционеров.

[13] Островский А. В. Кто стоял за спиной Сталина? СПб.; М., 2002. С. 209, 368–370.

[14] В дальнейшем на протяжении советского периода нашей истории реорганизации
административно-территориального деления происходили постоянно. Границы передвигали,
области сливали и делили, районы передавали из области в область. Двигателем, по всей
видимости, служили не столько нужды управления, сколько интересы районных и областных
чиновничьих структур и разнообразные бюрократические расклады. Сейчас, открывая
справочник, понимаешь, почему Царицын переименовали в Сталинград, а потом
в Волгоград; но сознание отказывается искать объяснение преобразованию, положим, «села
Глубокое» в «поселок городского типа Маломальск» (пример реальный. — О. Э.)
или пятикратной передаче райцентра из области в область.