Бюрократия начинает, но… выигрывает ли?

По мнению наблюдателей, внутреннее противоречие проводимой в настоящее
время реформы административной системы состоит в том, что она была инициирована и осуществляется самой этой системой. И даже аппаратный блицкриг
весны нынешнего года представляется, в этой связи, механистичным организационно-штатным мероприятием.

Между тем реформа — закономерный этап развития российской государственности. А потому не случайны ее ход и промежуточные результаты.

Первый этап

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный
по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные палаты, реестровые
службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие. В результате административная система значительно усложнилась, а компетенции отдельных ее звеньев изрядно запутались. Характерный пример: к началу реформы только на федеральном уровне функции
государственного (надведомственного) надзора в сфере предпринимательства
осуществляли более 40 структур исполнительной власти — и это не считая силовых ведомств[1]. В других сферах также действовали органы, специально созданные для целей надзора[2]. В федеральных ведомствах было сформировано
порядка 27 самостоятельных контрольных департаментов. Дополнительно
внутри подразделений, не являющихся контрольными по основному назначению, работали отделы, инспекции, управления по надзору за различными
сферами хозяйственной жизни.

Значительный объем контрольных функций был возложен на территориальные органы федеральных органов власти. К сфере госконтроля
с энтузиазмом подключались государственные агентства, предприятия,
холдинги, научно-исследовательские институты, иные уполномоченные учреждения[3].

Недееспособность и громоздкость административной системы уже к 1997 году достигли критического уровня. В обществе отчетливо сформировался запрос на
создание результативной и недорогой бюрократической машины, сфера действия
которой была бы ограничена предметами собственно государственного ведения.

Президент Российской Федерации в первых же строках самого первого Послания Федеральному cобранию в 1997 году заявил «о самом главном — о наведении порядка во власти».

Россия вошла в период развития, напоминающий эпоху Реформации. Тогда
европейская буржуазия тоже потребовала, только от властей церковных, удешевления всей клерикальной системы, упрощения институтов, вплоть до полной ликвидации некоторых из них, уменьшения числа посредников между властью (высшей)
и людьми, передачи ряда полномочий от церковных служащих самим верующим.

Административная реформа была заявлена политически и началась организационно созданием (7 мая 1997 года) Комиссии по разработке Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации. Ее архитектура выстраивалась постепенно, по мере
развития практики государственного строительства, что естественно для исторических явлений, тесно связанных с политическим, экономическим, правовым,
социальным контекстом.

Описание хронологии событий: установления правовых норм, реализации
решений, образования и упразднения комиссий — позволяет выделить несколько этапов процесса, различающихся между собой по содержанию решавшихся
задач и по глубине проявившихся в их пределах общественных конфликтов,
и уловить тектонические сдвиги, вследствие которых «трясет» административную поверхность.

Анализ основных реформаторских идей показывает, что на начальном этапе,
примерно с 1997 года до конца 2002-го, задачи преимущественно формулировались в терминах рационализации хозяйственной жизни. Основной задачей считалось разрешение конфликта нового рыночного общества и старой командной
бюрократии, унаследованной от советской социалистической системы. Тогда затрагивалась даже не сама верхушка айсберга государственного управления,
а только отдельный элемент, маленькая, но чрезвычайно чувствительная сфера —
прямое властное регулирование хозяйственной практики самостоятельных экономических структур — новых российских частных собственников. Данный конфликт носил преимущественно экономический характер и заключался в борьбе
различных слоев российского социума за долю в общественном продукте.

Неудивительно, что начальный этап реформы, который можно определить
как экономический, проходил под знаменем «дебюрократизации». Главными
опорными пунктами реформаторов были Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (далее — МЭРТ) и Правительственная комиссия под председательством Алексея Кудрина[4].

Во многом именно усилиями МЭРТа были приняты три важнейших Федеральных закона[5], ограничивавшие возможности необоснованного нарушения
прав и свобод предпринимательской деятельности.

Снималось значительное число административных препятствий для бизнеса.
Каждый гражданин получал право в пятидневный срок при соблюдении закрытого[6] перечня сведений и документов начать собственное дело. Тем самым в административном праве утверждался заявительный, а не разрешительный принцип регистрации предприятия.

Эффект разорвавшейся бомбы имело установление принципа плановости
проверок и сужение за счет этого возможностей федеральных и региональных органов исполнительной власти произвольно вторгаться в хозяйственные дела организаций при проведении пожарного, санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, торгового, экологического и некоторых других видов надзора.

В этих же сферах госрегулирования упорядочивались полномочия лицензирующих органов. А сам перечень лицензируемых видов бизнеса сократился,
по подсчетам юристов, с 214 до 120.

Системное изменение внес последовавший закон о техническом регулировании[7], также разработанный при непосредственном участии МЭРТа. Следование
стандарту — один из столпов плановой экономики — было объявлено делом добровольным. А обязательные требования, выраженные в технических регламентах, должны были фиксироваться в актах прямого действия — законах или постановлениях Правительства России.

Объективно меры по дебюрократизации оказали и сейчас продолжают оказывать положительное влияние на экономику. Однако основы для радикального
удешевления государственной машины ими заложено не было, поскольку значительный пласт административных отношений не реформировался: не затрагивался порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского,
биржевого и иных новых видов контроля рыночных отношений. Новации не
коснулись таможенного и иммиграционного законодательства[8]. На «новые» рыночные аспекты администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, страховой,
нотариальной и внешнеэкономической деятельности, использования результатов интеллектуальной собственности.

Аналогично рассматривалась административная реформа и в рамках Комиссии Кудрина. Из всего возможного спектра вопросов на ее площадку были вынесены административные ограничения в таких — «старых» — сегментах госаппарата, как: государственный энергетический надзор, подходы к финансированию
Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании),
административные ограничения при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному, племенному, семенному и иным «старым» видам контроля.

Тем самым, вне зависимости от личных убеждений реформаторов, общественно-политические задачи реформы достигались преимущественно за счет
урезания полномочий старой государственной машины, унаследованной от командной экономики, и укрепления «новых» регуляторов рынка[9].

Причем и сами реформаторские предложения исходили не из всех, а именно
из новых сегментов государственного аппарата — преимущественно МЭРТа,
сформированного из бывших либеральных сотрудников научных институтов,
фондов и других экспертных организаций, которые ни в прошлом, ни в настоящем не исполняли на практике функций пожарников, санитарных врачей, энергетиков, ветеринаров и т. п. Они были материально независимыми и свободными
от рутины. Однако в этой «легкости» была их аппаратная слабость. А реформа
добавляла им административного веса.

При анализе общественных явлений всегда необходимо разделять внутренние устремления людей и суммарный вектор, формирующийся от взаимного влияния этих устремлений друг на друга. У общественных феноменов содержание
накапливается относительно независимо от частных намерений и устремлений действующих лиц[10]. Теперь, по прошествии нескольких лет, понятно, что на первом этапе реформы базовое противоречие между обществом и государством
трансформировалось в соперничество между отдельными группами чиновников
внутри самого государственного аппарата.

Внося изменения во властные полномочия отдельных профессиональных
групп и социальных слоев, класс российского чиновничества стремился сохранить за собой прибыльные виды деятельности и одновременно закрепить изменяющуюся политическую расстановку сил.

Внутреннее напряжение в бюрократической системе резко возросло. Принятие решений затормозилось. Экономический этап реформы выдохся.

Второй этап

Второй этап реформы начинается в 2003 году. Его концептуальные основы заложил Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», где, в частности, был определен базовый принцип всех последующих преобразований:
организационное разделение правоустанавливающих, контрольных и распорядительных функций государственных органов. А реформа административной системы нацеливалась на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность, пересмотр функций федеральных органов исполнительной
власти, завершение процесса разграничения полномочий между органами
исполнительной власти различных уровней.

Одновременно, в соответствии с принятыми в 2003 году законодательными
актами, предметом изменений стали также и иные сегменты административной
системы: правовые основы государственной службы, административные правонарушения и административная ответственность, административно-правовые
режимы, принципы финансирования бюджетной сферы.

Тем самым реформа распространилась фактически на все сферы административных отношений. Краткий обзор регулирования каждой из них позволяет уловить трансформации процесса в целом.

Деятельность в сфере пересмотра функций органов исполнительной власти и вопросов государственного управления в сферах экономики, социально-культурного
и административно-политического строительства была самая интенсивная
на протяжении всего времени реформы. С 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению было издано в общей сложности почти тысяча нормативных
правовых актов (законов, указов Президента, постановлений Правительства).
При этом в 2003 году главные содержательные решения были приняты Комиссией Бориса Алешина[11].

Как известно, Комиссия осуществила «сквозную» проработку функций федеральных органов исполнительной власти, закрепленных за ними Конституцией
России, кодексами и другими федеральными законами, а также указами Президента России, положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, федеральными целевыми программами, иными документами,
утвержденными постановлениями Правительства России. К марту 2004 года было проштудировано более 4 000 соответствующих нормативных записей при одновременной работе семи рабочих групп, а внутри них — нескольких экспертных
групп. Всего к работе Комиссии было привлечено, по утверждению Б. С. Алешина, порядка тысячи человек.

В итоге признано избыточными порядка 800 функций, дублирующими — 350, требующими сокращения масштабов применения — 500. И, следовательно, предполагалось сократить админстративную нагрузку примерно
на 30 процентов. Новации были значительны. Существенная часть функций
лицензирования предпринимательской деятельности была признана избыточной. Одновременно проработаны вопросы замещения действующей системы
лицензирования на аккредитацию. Избыточными признаны функции мониторинга[12], ведения реестров и отраслевых балансов, экспертиз и внутриведомственного контроля, ведомственной сертификации, стандартизации, гарантийного и авторского надзора, сбора сведений от хозяйствующих субъектов,
предоставления в статистические органы бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов, методического руководства, разработки правил и методов измерений и испытаний. Функции по взиманию штрафов с предпринимателей
за административные правонарушения было решено передать от ведомств в ведение судов. Только в судебном порядке должны были впредь приниматься решения о прекращении предпринимательской деятельности. Значительный объем полномочий, ранее исполняемых в рамках административного права, стал
регулироваться нормами гражданского и договорного права. Непроцессуальные нормы заменены процессуальными.

Но главное, Комиссия Алешина сделала первый шаг к «секвестру» полномочий ведомств. И в этом смысле ею была решена самая трудная политическая задача еще первого этапа административной реформы.

Вместе с тем, одновременно с достаточно последовательным ограничением
прямого административного давления на экономику, Комиссия принимала решения, сохранявшие возможность воссоздавать бюрократический пресс в негосударственных формах. Так, к примеру, значительный объем ведомственной работы (контроль качества продукции и услуг, выработка протоколов оказания
услуг, экспертиза и иные) передавался от государственных органов в саморегулируемые организации. Тем самым «старые» административные полномочия, в значительной части, не уничтожались, а делегировались от государственных чиновников рынку, по существу — чиновникам от бизнеса. Передача функций шла
в условиях, когда саморегулируемые организации не были «прописаны» в законодательстве, а действовавшие профессиональные квазиобъединения во многом
не соответствовали требованиям, предъявляемым в мире к подобному типу рыночных институтов.

В конечном счете, такая «дебюрократизация» ничем не отличалась от легальной приватизации функций государства структурами бизнеса. И если раньше
административная система сводилась к государственным служащим, то теперь
административные полномочия могли присваивать служащие негосударственных организаций. В общем, ликвидируемым бюрократам предоставлялся перспективный пакет социальных гарантий.

Открытым в Комиссии Алешина оставался главный вопрос реформы — о соответствии ведомственных функций задачам государственного регулирования.

В области реформирования правовых основ государственной службы были установлены единые правовые и организационные основы гражданской, военной
и правоохранительной службы[13].

Установлены этические рамки поведения государственных служащих
и введено понятие конфликта интересов при выполнении должностных обязанностей[14].

В качестве целей реформирования было определено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат[15].

Введено понятие должностных (служебных) регламентов и определение
на их основе обязанностей, полномочий и мер ответственности, а также аттестаций и оценок эффективности и результативности деятельности государственных органов[16], причем задача оценки деятельности государственных служащих состояла в повышении качества исполнения должностных обязанностей и оказываемых услуг.

В целях обеспечения открытости и взаимосвязи с гражданским обществом
разработаны положения о создании в органах власти комиссий с привлечением
независимых экспертов для решения широкого перечня кадровых вопросов[17].
Предусмотрен ряд антикоррупционных механизмов и подтверждено единство
правового регулирования федеральной и региональной государственной службы.

Всего же с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению административной реформы было принято порядка 117 законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

В области федеративного устройства и местного самоуправления были внесены кардинальные изменения в сверхчувствительную сферу административных
отношений — начал складываться реальный российский федерализм[18] и новый
баланс власти и самоуправления[19].

Ключом к решению проблемы стало разграничение предметов ведения
по уровням власти, согласование объемов расходных полномочий с доходными
возможностями каждого из уровней власти и преодоление дестабилизирующего
влияния нефинансируемых мандатов (неисполняемых обязательств казны)
на административную систему в целом. Тем самым государственные органы
субъектов Федерации и местные органы власти теперь обязывались, а не могли,
как было раньше, решать возложенные на них вопросы.

Новые законы ввели в поле правового регулирования более широкий круг отношений и обновили принципы их регулирования. Так применялся принципиально новый подход к территориальной организации местного самоуправления[20].
И каждый тип муниципального образования — поселение, муниципальный район, городской округ — обязывался решать свой круг вопросов[21]. И хотя в законе
нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии
закона. При этом законом поставлены и пределы хозяйственной деятельности местных органов[22].

Для целей административной реформы принципиально и то, что законом
расширена самостоятельность населения в решении местных вопросов и введены такие формы «прямой муниципальной демократии», как местный референдум и публичные слушания.

Работа в области административных правонарушений и административной ответственности велась в направлении развития норм административного права,
заложенных ранее[23]. Всего с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению
было принято более 30 актов (законов, указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ). Они касались административного обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), правил применения контрольно-кассовой техники, административной ответственности за нарушение условий лицензирования, новых
проблем в дорожно-транспортных правонарушениях и многого другого.

Но для целей исследования административной реформы интересен следующий аспект. В Послании 2003 года Президента Российской Федерации Федеральному собранию сформулировано положение о необходимости «сформировать
эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином
и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов».

По данному направлению каких-либо ключевых решений не зафиксировано.
Основным инструментом «разрешения» административных споров остаются
письма и жалобы граждан на действия чиновников. Об этом свидетельствует последовательное увеличение количества обращений на имя Президента Российской
Федерации во время его ежегодного предновогоднего телеинтервью и все возрастающий объем поступающей корреспонденции, которая идет в вышестоящие органы государственной власти и чей главный адресат — также Президент Российской Федерации[24]. Не внесено было ясности и относительно перспектив введения
административного судопроизводства. Иными словами, на втором этапе реформы не возникло значимых институтов обратной связи граждан и государства.

В сфере регулирования административно-правовых режимов[25] введенные в административный оборот правовые конструкции (миграционные карты, квоты, виды
на жительство, регистрация и другие) вновь позволили отдельным чиновникам силовых ведомств получать откупные у лиц, не имевших регистрации, оформлять
за государственный счет их «отъезд» на родину и оказывать иные услуги[26]. В связи
с чем, после публичной критики, последовало внесение соответствующих законодательных поправок, вводивших упрощенную процедуру получения российского
гражданства и расширивших перечень оснований для получения гражданства,
в частности для отслуживших не менее трех лет по контракту в Вооруженных силах
Российской Федерации.

В финансировании бюджетной сферы главным, наверное, остается провозглашение принципа получения финансовых средств по результатам работы организации и ее отдельных членов. Бюджетирование, ориентированное на результат,
становится одним из способов радикализации административной реформы.

В целом следует заключить, что на втором этапе реформирование административной системы развивалось одновременно по нескольким направлениям. Затрагивался широкий спектр административных правоотношений. Были подняты
многочисленные и подчас специфические аспекты административного устройства российского общества.

Наблюдалась тенденция к расширению объектов реформы. И нет уверенности, что все потенциальные объекты были выделены и в правовом плане оформлены. Иными словами, нет уверенности, что «границы» реформы уже установлены. В то же время не создавалось институтов, обеспечивающих увязку
множественных правовых конструкций между собой, согласовывающих темпы
модернизации. Так, в публичном поле отсутствуют ссылки на какие-либо документы или структуры, координирующие всю совокупность предпринимавшихся
действий.

В итоге складывалось особое «уравнение» реформы. Композиционно оно
стало не только сложносоставным. Отдельные его элементы имели своим основанием различные категории общественных связей и отношений. Кадровые вопросы госслужбы, бюджетирование, административные регламенты и информационная прозрачность — эти и другие направления реформы имели различные
алгоритмы и временные периоды правового оформления, становления правоприменительной практики, затрачиваемые объемы финансовых ресурсов и организационных усилий.

В конечном счете, отдельные «переменные» этого «уравнения» характеризовались различными закономерностями. И степень свободы их друг от друга,
а также общего итога от поэлементного состава временно увеличилась.

А потому расширение масштаба реформы, втягивание в ее орбиту новых правоотношений вызывает необходимость сопряжения отдельных направлений
административной реформы между собой. И постепенно это трансформируется
в самостоятельную задачу. Но пока единственным «гарантом» ее решения является, пожалуй, только Президент РФ.

По широте затронутых общественных отношений реформа на втором этапе
вышла за пределы тех ограничений, которые отличают реформу (как переустройство какой-либо стороны или института общественной жизни) от других категорий общественного развития (таких как эволюция, прогресс, экономический
цикл, смена общественно-экономических формаций и иных). Постепенно реформа превратилась в порядок общественного развития, стала универсальным
способом решения широкого круга общественных вопросов: модернизации вооруженных сил, капитализации ЖКХ, регионального развития и многого другого[27].
Можно говорить об административной реформе как способе бытования общественных явлений (в том числе, и явлений более высокого уровня), способом их
операционализации. К примеру, показатели роста ВВП рассматриваются как производные от сжатия размеров государства. А борьба с бедностью — в контексте реорганизации органов государственной власти, перераспределения финансовых
обязательств по уровням власти и обновления регламентов принятия решения.

Такое огосударствление общественной жизни проистекает из объективно существующего дефицита ресурсов вне государства для решения жизненно важных
задач. Но в любом случае превращение административной реформы в способ общественного бытия наблюдается как данность уже с 2003 года и, значит, способствует завышению роли и значения административной реформы как способа решения общественных проблем.

Третий этап

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе
и структуре федеральных органов исполнительной власти» ознаменовал наступление качественно нового этапа административной реформы.

Утвержденная структура федеральных органов исполнительной власти реализовывала на практике нормы Указа Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», которыми
предусматривалось организационное разделение правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных (оказание публичных услуг и распоряжение собственностью) функций. И хотя последовательность проведенной реорганизации большинством экспертов поставлена под сомнение, радикальность сделанного вряд ли оспорима. Пределы административных полномочий министерств,
агентств и служб были очерчены достаточно жестко.

Постановления Правительства России, принятые в развитие Указа, закрепили введенную правовую конструкцию на уровне содержания деятельности каждого из вновь создаваемых органов. При этом, как показывает анализ документов, в определении предметов ведения органов были достаточно полно учтены
и использованы выводы Комиссии Алешина. Функции, признанные ранее избыточными или дублирующими, в целом изъяты из положений о новых органах.

При этом ряд решений носит более радикальный характер, чем предлагалось
ранее (так исчезли, наконец, фантомы Госторгинспекции и Росгосхлебинспекции). А отдельные «перегибы» в «комиссионных» выводах — напротив, выровнены (такие как признание избыточной функции мониторинга).

Конечно, разовая и кардинальная реорганизация привела к краткосрочному
«аппаратному ступору». Однако конфиденциальная информация, поступавшая
из бизнес-сообщества, позволяла утверждать, что «кавалеристская атака» имела
определенные антикоррупционные последствия.

Генезис российской буржуазии протекал при опоре на государственный аппарат. Представители бизнеса неоднократно выражали недовольство «чиновничьим произволом», однако органы государственной власти осуществляли свои административные функции, в общем-то, по согласованию с бизнесом или
к обоюдному удовольствию чиновников и бизнесменов. И, что важно, с бизнесом не только крупным, а средним и малым.

По расчетам Фонда «Индем», в начале реформы объем внебюджетных финансовых ресурсов, привлекаемых в органы госконтроля, определялся интервалом
возможных минимальных оценок, середина которого — 33,5 миллиарда долларов.
Однако независимое натурное обследование собственной емкости рынка контрольно-надзорных услуг показало, что она составляла в то время порядка 10 миллиардов долларов США[28]. Тем самым легальные и неформальные доходы самой
административной системы от реализации контрольных функций оказались в три
раза меньше, чем расходы бизнеса на примерно те же цели.

Объяснений этому несколько. Во-первых, бизнес включает в расходы маржу,
которую оставляет от оплаты «барьеров» себе, в легальных и в нелегальных формах.

Во-вторых, административный пресс осуществляется не только взятками. Вокруг административных препон создаются и развиваются различного рода бизнесы,
основным видом продукции которых является преодоление пресловутых барьеров.
Также организуются многочисленные конторы «обязательных» и «сопутствующих»
услуг и товаров. В этих сегментах создавались рабочие места, платились налоги, росли доходы и осуществлялись покупки, стимулирующие иные виды производств.

Сформировалась и укрепилась «административная экономика», являющаяся
фундаментом воспроизводства тех деформаций рынка, с которыми и ассоциируется административное давление. Зацементировались каналы обслуживания этих
коммерческих интересов. Постоянен стал круг чиновников, через которых предприниматели приучились решать производственные вопросы. Фактически у каждого из них наработались многолетние связи в государственных органах и свои
инспектора в пожарной охране, торговой инспекции, ветеринарной службе, гортехнадзоре и в других «нужных» ведомствах.

В этих условиях масштабная и одномоментная перетряска аппарата спровоцировала переподчинение, переименование, перепрофилирование, смену действующих лиц, изменение порядка прохождения документов, разрыв согласовательного
цикла, что способствовало разрушению среды, питающей «административную
экономику». И было бы неправильно игнорировать положительное влияние свершившегося аппаратного надлома.

Но главное все же было не в этом. Уже нормотворчество второго этапа отчасти сместило ранние экономические приоритеты реформы. Ключевые из установлений 2003 года закладывали предпосылки для улучшения качества публичных
услуг, усиления исполнительской дисциплины, ответственности, предотвращения мздоимства — а не только для простого удешевления госмашины[29].

Особенность российской административной реформы заключается в том, что
модернизация предпринята в условиях профицита бюджета и в фазе подъема
экономического цикла и мотивируется не столько ограниченностью государственных финансов, сколько бездарным их расходованием. За государством закрепилась репутация самого плохого собственника, что блокирует применение значительного числа современных технологий, в том числе государственных
гарантий, компенсаций процентов по кредитам, организации кампаний с государственным участием, венчурного бюджетного финансирования и других. Более того, архаичная государственная машины заматывала исполнение стратегических решений. Одни и те же поручения годами кочевали из документа в документ. Согласование системообразующих законопроектов шло многие месяцы
и безрезультатно. Поручения исполнялись формально и не по существу. Национальные мероприятия — подобно восстановлению города Ленска Госстроем
России — проваливались.

Достаточно знаменитого примера с удвоением ВВП. Правительство и ведомства не только не представили развернутого плана реализации указанного
положения Послания, но отдельные чиновники позволили себе публично комментировать его адекватность.

Ситуация в общем-то становилось угрожающей. Восстановление чувствительности административной системы к политическим импульсам, управляемости становилось важнее, чем финансовая легкость конструкции[30].

Наверное, именно с позиций повышения эффективности государственной
машины целесообразно, в первую очередь, анализировать новую структуру и систему федеральных органов исполнительной власти.

Признано, что в результате установления новой структуры аппарат сплющился[31]. В нем выделились две части — высшее руководство, принимающее политические решения (премьер-министр, вице-премьер, руководитель аппарата Правительства и министры) и основная масса государственных служащих, которые
уже неправомочны согласовывать законопроекты или докладывать вопросы
на Правительстве, формируя тем самым его протокольные решения. Замминистры, начальники укрупненных департаментов, руководители служб и агентств теперь не более чем «ведущие менеджеры страны». Тем самым предусматриваются
ограничение прав чиновной массы устанавливать цели и общая менеджеризация
аппарата. На усиление этих тенденций сработали и разовая ликвидация 146 правительственных комиссий[32], и сокращение числа вице-премьеров[33], и даже такая
спорная мера, как девальвация института заместителей министров.

Трудно судить о результатах незавершенного процесса, однако с учетом представленной в статье ретроспективы представляется возможным определить наступивший этап реформы как попытку разбюрокрачивания политики, отлучения от нее армии столоначальников, превращения большинства из государственных
служащих в исполнителей-менеджеров.

Но преобразование государственной машины в инструмент реализации стратегических планов и проектов требует создания механизма выработки самих
стратегий. Пока же инструменты и технологии стратегического планирования
в новой структуре органов власти в развернутом виде не обнаружены. К примеру,
аппарат Правительства только согласовывает или отправляет на доработку предложения политиков-министров. Остается не ясным, кто пишет данные предложения, посредством какой процедуры вырабатывает. Если в качестве «стратегов»
будут выступать рядовые сотрудники департаментов, то стратегическая компонента может и не развиться.

В целом произошедшие изменения в системе исполнительной власти закладывают базу качественного изменения содержания административной реформы.
Так, если раньше в ходе нее решались уникально российские задачи переходного
периода, то теперь во все большей степени встает та же задача, с которой пытается справиться большинство стран современного мира, — повышение эффективности государственной машины.

Такого типа административные реформы идут почти повсеместно. Реформы
пережили Китай, Канада, США, Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Финляндия, Чили,
Южная Корея. Сейчас меняются подходы к госуправлению в Италии.

Реформа административной системы перестает быть уникально российским
явлением. В мире параллельно идет аналогичный поиск форм государственного
регулирования, способных обеспечить эффективность государства как такового.
В основном разрабатываются идеи перестройки административной системы
по аналогии с корпоративным управлением — через отделение менеджеровисполнителей от собственников (представителей национальных интересов).
И схожесть подходов здесь очевидна.

Но российская специфика сохраняется в том, что в российских реформах политическое содержание лишь только угадывается. Пока фиксируется разрыв между оформившимся представлением об идеальной модели и относительно незрелыми условиями ее реализации. В России подобные ситуации, как правило,
разрешаются за счет форсированного продвижения модели, в том числе посредством повышения нагрузки на отдельные ее инструменты и конструктивные блоки. Так, в конце 80-х — начале 90-х годов на основе форсированной нагрузки на
отрасли топливно-энергетического комплекса удовлетворялись в социалистическом государстве потребности народного хозяйства в энергоносителях (в ущерб
энергосберегающей политике и адаптации целевых ориентиров по отдельным отраслям комплекса). А во времена «шоковой терапии» рынок вводился опять же
через свою производную — свободное ценообразование.

Масштабная реструктуризации органов исполнительной власти показывает,
что пока процесс поиска эффективной модели государства идет через самоотделение административной системы от других сегментов общества. Весьма неспешно исполнительные органы обособляются от политики, экономики, гражданского общества, а также от научного и экспертного сообщества. Причем, что
характерно, никто из субъектов сам не торопится отдалиться от административной системы. Сращивание бизнеса и государства известно. В политике пресловутый административный ресурс сделался притчей во языцех. Российское экспертное сообщество далеко от think tanks и не может рассматриваться как реальный
элемент гражданского общества. Пока большинство фондов только «упаковывает» решения, принимаемые иными социальными группами, т. е. продает инструменты, при помощи которых заказчики придают своим интересам видимость
объективных доминант общественного развития.

Увы, чиновничество по-прежнему остается движущей силой реформы. И не
только потому, что иного локомотива не наблюдается. Есть к тому и еще несколько специфических причин.

Во-первых, к этому подталкивает сама конструкция государственной машины, к которой приложены модернизационные усилия. Никакое хоть сколько-нибудь значительное мероприятие нельзя осуществить вне исполнительного аппарата и без его участия. Не найдется ни точки приложения усилий, ни
инструментов. Реформирование без бюрократии — прожектерская наивность.

Во-вторых, чиновник идеологически пуст. Главное для бюрократа — остаться
внутри часового механизма, а какое время будут показывать стрелки на циферблате, — для него не принципиально. Общественное положение чиновника зиждется на трех китах: компетенции — полномочия — статус. И первичен в этой
триаде статус. Он является основанием к назначению материального содержания, объема социального пакета, льгот и привилегий.

А значит, итог текущего этапа будет также зависеть от того, на какие самоограничения готова пойти власть, сохранив при этом суверенитет и дееспособность
российского государства. Формой движения будет форсирование административных преобразований, наделяемых значением основного способа решения общественных проблем.

---

[1] Данные за 2002 год.

[2] Таким органом, например, в сфере финансового контроля являлось Федеральное
казначейство РФ.

[3] Нельзя не отметить, что контрольные (надзорные) функции выполняет и Правительство РФ
как высший контрольный орган за деятельностью органов исполнительной власти
и исполнением решений.
Таким образом, явно или скрытно, с различной долей интенсивности, контроль и надзор
присутствовал в работе практически всех звеньев государственной машины.

[4] Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных
ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета
на государственное управление, образованная постановлением Правительства Российской
Федерации от 08.06. 2001 года № 452 под председательством заместителя председателя
Правительства Российской Федерации — Министра финансов Российской Федерации
А. Л. Кудрина.

[5] Федеральный закон от 8 августа 2001 года №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности», Федеральный закон от 8 августа 2001 года №129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федеральный закон
от 8 августа 2001 года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

[6] То есть исчерпывающего списка, не предполагающего расширения в правоприменительной
практике, в отличие от открытого, завершающегося требованием предоставлять «и иные
сведения по усмотрению регистрационного органа».

[7] Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12. 2002 года № 184-ФЗ.

[8] Не были дебюрократизированы и полномочия силовых структур, которые в связи
с исполнением ими оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного
следствия, прокурорского надзора и правосудия имели право во внесудебном порядке
вмешиваться в хозяйственную жизнь, не неся при этом гражданско-правовой
ответственности за нанесение бизнесу возможного ущерба.

[9] Как представляется, в том числе и в связи с ощущением этого обстоятельства в средствах
массовой информации публиковались тогда материалы, в которых критиковались не только
пожарники, врачи, ветеринары, а также деятельность Федеральной комиссии по рынку
ценных бумаг России, Минимущества России и других ведомств. Так, эксперты следующим
образом сосчитали успехи Министерства по налогам и сборам по мониторингу крупных
сделок: «…расходы МНС по проведению контроля на сегодня в семь раз превышают
полученные от него поступления в бюджет» (Межибовский И. Инспектора правят Кодекс //
Автомир. 2002. № 13).

[10] Надо отдать должное, что в системе исполнительной власти убеждения относительно мало
влияли на карьерный рост. Можно было исповедовать крайне либеральные или
последовательно дирижистские принципы. Но вне зависимости от собственных идей
советник Аппарата Правительства или главный специалист министерства, начальник
Департамента министерства или его статс-секретарь — готовили проект доклада на
основании (условно) ранее принятых законодательных актов, постановлений Правительства,
действующих федеральных целевых программ. И самый «принципиальный» из документов
запускался по кругу множественных согласований, изменений, замечаний и доработок.

[11] Правительственная комиссия по проведению административной реформы под
председательством заместителя председателя Правительства Российской Федерации
Б. С. Алешина образована в целях реализации Указа Президента Российской Федерации
от 23.07.03 № 824 постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года
№ 451 и стала правопреемником Комиссии Кудрина.

[12] Очень интересное решение, поскольку под понятие мониторинга Комиссия подвела
как маркетинг, так и любые иные формы сбора информации, отслеживания ситуации,
ее прогнозирования и даже информирования общественности о работе ведомств.

[13] Федеральным законом от 27 мая 2003 года №56-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации».

[14] Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года №885 «Об утверждении
общих принципов служебного поведения государственных служащих».

[15] Указом Президента Российской Федерации «О Федеральной программе “Реформирование
государственной службы Российской Федерации” (2003–2005 годы)» от 19 ноября 2002 года
№ 1336.

[16] Указом Президента Российской Федерации «О Федеральной программе “Реформирование
государственной службы Российской Федерации” (2003–2005 годы)» от 19 ноября 2002 года
№ 1336 и Федеральным законом «О государственной гражданской службе» (принят
Государственной думой России во втором чтении 2 апреля 2004 года).

[17] Федеральный закон «О государственной гражданской службе» принят Государственной думой
России во втором чтении 2 апреля 2004 года.

[18] О сложности этой проблемы говорит тот факт, что даже правовая форма ее решения
исторически была найдена не сразу. Первоначально широкое распространение получили
договоры Российской Федерации с ее субъектами. С 1994 по 1998 годы их
подписали 46 из 89 субъектов Федерации. Договора как форма не изжиты до сих пор.
Восемь из них все еще не расторгнуты, хотя, в соответствии с новым законодательством,
должны пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят существование.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года №119-ФЗ «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» был закреплен
ряд принципов разграничения компетенций и полномочий. Принятые в последние годы
Земельный и Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях
провели детальную регламентацию по соответствующим вопросам совместного ведения.
Указом Президента российской Федерации от 21 июня 2002 года №741 была образована
специальная Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления под руководством Д. Н. Козака, разработавшая новое законодательство.
На втором этапе административной реформы были приняты два знаковых закона:
Федеральный закон от 24 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации”» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года №113-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[19] Новый Закон — четвертый по счету, если первым считать Закон СССР 1990 года «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Затем были приняты Закон
РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» и Федеральный закон 1995 года
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[20] Устанавливалось повсеместное муниципальное самоуправление: в городских, сельских
поселениях, городских округах и муниципальных районах. В частности, из существа Закона
вытекало, что наличие «бесхозных» территорий в России не признавалось.

[21] В том числе посредством принятия собственного бюджета, включающего расходные
и доходные статьи. Одновременно жестко определен перечень основных органов
местного самоуправления и поставлен заслон для превращения депутатов представительных
органов в обычных чиновников.

[22] Она была ограничена только целями непосредственного обеспечения жизнедеятельности
населения. А прежняя практика создания муниципалитетами, например, вино-водочных
заводов становится незаконной.

[23] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 года №195-ФЗ, Федеральный закон «О введении в действие кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 года №196-ФЗ,
Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года №95-ФЗ.
Вопросы административной ответственности также раскрывает и Таможенный кодекс
Российской Федерации, принятый 28 мая 2003 года №61-ФЗ.

[24] Справедливости ради следует уточнить, что были предприняты организационные меры по
расширению географии и упорядочению работы общественных приемных полномочных
представителей Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан.
Из окружных столиц конторы добрались до менее крупных городов. И доля писем, раньше
бы предназначавшихся прямо Президенту, стала, наверное, оседать в их почтовых ящиках.

[25] Новую станицу здесь открыли Федеральный закон от 31 мая 2002 года «О гражданстве
Российской Федерации», Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» и некоторые иные законодательные акты,
принятые ранее.

[26] Бизнес на получении российского гражданства по документам умерших граждан Российской
Федерации получил широкую публичную огласку.

[27] В правовом поле это, в частности, выразилось в обязательном присутствии понятий
и категорий административной реформы в большинстве стратегических документов,
а именно: «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года №1234-р), «Концепция
развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года» (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 года №1266-р), «План действий
Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений
Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2002–2004 годы)» (распоряжение Правительства Российской Федерации
от 20 августа 2002 года №1148-р), «Программа социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года №1163-р) и др.

[28] Обследование проведено экспертным управлением Президента Российской Федерации.

[29] Достаточно вспомнить о возросшей стоимости судебной системы. А собственно численность
работников органов госвласти и местного самоуправления, согласно данным Госкомстата
России, возросла за годы реформ с 1 135 тысяч человек в 1999 году до 1 259 тысяч человек
в 2003 году.
Между тем если экономический рост будет продолжен и налогоплательщик материально
окрепнет, то столь значительного удешевления государства, какое требовалось
в 1997–1998 годы, не понадобится, и даже некоторые из сегодняшних требований могут быть
смягчены. И вообще демократия — дело дорогое.

[30] Для сравнения можно привлечь историю знаменитой реформы в Канаде. Во-первых,
секвестор госрасходов был идеологическим истоком программы «Государственная служба —
2000». Группа Нильсона, образованная в 1985 году, рекомендовала ликвидировать
более 1 000 государственных программ на сумму свыше семи миллиардов долларов.
Во-вторых, в активную фазу реформы в 1994–1995 годах дефицит федерального бюджета
достиг 72,8 процента ВВП (546 миллиардов долларов). Сокращение расходов стало одной
из прямых задач, и в 1994 году были установлены планы по их снижению за три года
на 29 миллиардов долларов. А меры по исполнению принятых решений как раз и включали
в себя сокращение 45 тысяч государственных служащих, уменьшение объема
государственных трансфертов провинциям на четыре с половиноймиллиарда долларов,
ликвидацию 73 государственных организаций, коммерциализацию или реструктуризацию
еще 47 государственных организаций и другие мероприятия.

[31] Вместо старой структуры, состоявшей из 23 министерств, семи госкомитетов, двух комиссий,
двух федеральных надзоров и шести иных органов образовано 14 министерств, 34 службы
и 28 агентств. Тем самым введено трехчленное деление, необходимость которого установлена
Указом Президента от 23 июля 2003 года №824 «О мерах по проведению административной
реформы в 2003–2004 годах».

[32] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 года № 215
«Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп,
образованных Правительством Российской Федерации».

[33] В прежней структуре их было шесть.