История первой попытки административной реформы (1997–1998)

Как появился политический заказ

В сентябре 1996 года один из авторов, работавший в то время помощником Президента Российской Федерации по правовым вопросам, подготовил записку, суть
которой сводилась к критике пренебрежения проблемами государственного
строительства. В частности, в записке говорилось: «Явно обозначилась диспропорция в политических приоритетах. Она проявляется в том, что основные усилия государственной власти, прежде всего исполнительной ее ветви, направлены
на социально-экономическое переустройство. Однако такие усилия во многом пробуксовывают как раз из-за недооценки первой, самой главной составляющей части реформы — государственно-правового строительства».

Записка не содержала развернутой системы предложений. Основной тезис
состоял в том, что необходимо срочно приступить к разработке Программы государственного строительства и для начала посвятить очередное Послание Президента РФ исключительно данной проблеме.

Однако, как известно, в тот момент у президента Б. Н. Ельцина обнаружилось серьезное заболевание сердца. Поэтому записка была направлена руководителю Администрации Президента А. Б. Чубайсу. О том, что проблема нереформированного государственного аппарата все более ощущалась политиками
и высокими чиновниками как серьезный фактор, тормозящий движение страны,
свидетельствует, в частности, тот факт, что Чубайс сразу же принял предложение.
А поскольку он в период болезни президента Ельцина фактически выполнял
функции «регента» (так его и называли газеты), то его решение воспринималось
как согласие самого президента.

Нельзя, правда, сказать, что Послание 1997 года целиком было посвящено
вопросам государственного строительства. Экономические сюжеты в нем также
присутствовали, и в достаточно большом объеме. Однако на этот раз они были
сформулированы в новом ключе, что было задано самим названием Послания:
«Порядок во власти — порядок в стране».

И, самое главное, в Послании был сформулирован заказ: «...В нынешнем году
под непосредственным руководством Президента будет разработана и принята
Программа государственного строительства. До октября ее проект пройдет широкое
обсуждение с привлечением независимых экспертов — ученых и практиков. Задел
для этого документа есть в виде концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой была определена Указом Президента Российской
Федерации от 6 июля 1995 года. Основную часть Программы составит новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации».

Откроем одну маленькую тайну. Авторы, будучи участниками подготовки
текста посланий, фактически адресовали этот «заказ» сами себе. При этом было
много споров о том, не стоит ли ограничиться констатацией имевшегося положения и словами о необходимости его изменить. Дело в том, что мы понимали: осуществление инициативы целиком ляжет на ее авторов. Так, собственно, и вышло.
Тем не менее в конце концов было решено, что четко сформулировать политический заказ необходимо.

Организация работы над Концепцией

Работа по разработке концептуального документа несколько походила на самодеятельность. Разумеется, не в отношении интеллектуального содержания (эксперты в основном были как раз весьма квалифицированными), а в отношении
организации. Нельзя, разумеется, сказать, что материалы готовились «на коленке». Для деятельности рабочих групп была выделена одна из правительственных
резиденций, была завезена и установлена необходимая техника (компьютеры,
принтеры и т. п.), было обеспечено питание экспертов. Однако все это происходило на периферии внимания как администрации, так и самого Президента России (последний не интересовался ни ходом работы, ни ее результатами).

Для того чтобы поправить положение, инициаторами этой работы было предложено создать Комиссию по разработке Программы государственного строительства.
Основная цель состояла в том, чтобы придать работе над документом более высокий, если не политический, то хотя бы аппаратный вес. Распоряжение Президента
Российской Федерации о создании такой комиссии вышло 7 мая 1997 года. Возглавлялась она руководителем Администрации Президента РФ В. Б. Юмашевым (к тому времени он сменил на этом посту А. Б. Чубайса), его заместителем был назначен
М. А. Краснов. Членами комиссии стали следующие лица: заместители руководителя Администрации Президента РФ М. В. Бойко и Е. В. Савостьянов; полномочный
представитель Президента в Государственной думе А. А. Котенков и полномочный
представитель Президента в Совете Федерации А. Я. Слива; начальник Главного государственно-правового управления Президента Р. Г. Орехов и его заместитель
А. В. Маслов; первый заместитель секретаря Совета безопасности М. А. Митюков;
заместитель министра юстиции Российской Федерации В. М. Постышев; помощник Президента Г. А. Сатаров; начальник Административного департамента аппарата Правительства РФ С. В. Степашин; полномочный представитель Президента
в Конституционном суде С. М. Шахрай.

Однако и эта аппаратная модель не оказала большого влияния на процесс.
Комиссия за все время собиралась лишь несколько раз: для рассмотрения уже
подготовленных вариантов программных материалов. Причем в результате этих
собраний раз от раза снижалась степень радикальности предложений, содержавшихся в проекте документа.

Но вернемся к рассказу о ходе работы.

Еще в апреле 1997 года в ведущие институты страны (научные центры и высшие учебные заведения), занимающиеся правовой тематикой, было направлено
письмо с просьбой ответить на следующие вопросы:

1. По каким направлениям должна вестись сегодня работа в целях завершения государственного строительства, имея в виду построение демократического,
федеративного, социального и правового государства?

2. Какие проблемы существуют внутри каждого из указанных вами направлений?

3. Какие негативные явления и процессы возникли при становлении новой
российской государственности?

4. Какие способы их преодоления представляются реальными и эффективными?

На основе ответов предполагалось отобрать экспертов, дабы в разработке
программы принимали участие не только московские специалисты, но полученные ответы разочаровали. Практически все они сводились к критике Конституции России. Дело, разумеется, было не в том, что Конституцию не следовало
критиковать, а в самом уровне «полета творческой мысли». Вопреки ожиданиям,
не нашлось ответов, в которых просматривалась бы способность глубоко вникнуть в причины и суть происходящих процессов. Разумеется, дельные специалисты есть далеко не только в Москве. Но, видимо, руководители институтов предпочитали передавать вопросник либо не в самые квалифицированные руки, либо
в руки противников демократических процессов в целом.

Было подготовлено и другое мероприятие, имеющее целью выявление экспертов для разработки программы. Оно условно называлось «Круглый стол» и было
проведено 27 мая 1997 года. Схема отбора (фильтров) экспертов была простой.
Первый этап — приглашение на круглый стол всех потенциальных разработчиков, в том числе представителей органов власти и государственных научных центров. Второй этап — обсуждение проблемы с теми, кто пришел на круглый стол
(изначально было ясно, что не все захотят или смогут принять участие в разработке, а принуждение в данном случае было бы бесполезным). Обсуждение на
круглом столе проходило в форме ситуационного анализа, проводившегося по
методике и с помощью нескольких специалистов-методологов. Третий этап —
разделение сформированного творческого коллектива на группы в соответствии
с личными пожеланиями участников. Здесь также было ясно, что к реальной работе смогут приступить не все, кто участвовал в обсуждении. И, наконец, четвертый этап (фильтр) состоял в естественном отборе внутри групп разработчиков,
в результате которого остались лишь энтузиасты[1], поскольку денежное вознаграждение было не очень большим и весьма запоздалым.

Двенадцать вариантов

Первые три пока еще черновых варианта Концепции были готовы в августе 1997 года, т. е. разработаны фактически за два месяца. Такой короткий срок
может показаться свидетельством некой авантюрности или недобросовестности
разработчиков и, соответственно, некачественности результата. Но, во-первых,
никто и не претендовал на то, чтобы представить за такое время завершенную
продукцию. К этому времени важно было получить документ, по которому можно судить о возможностях авторского коллектива и перспективах дальнейшей работы. Во-вторых, сама работа была весьма напряженной, а атмосфера — творческой. В таких условиях можно сделать очень многое даже за два месяца.
И, в-третьих, для разработчиков большинство излагаемых идей и конструкций не
было открытием. Необходимо было лишь соответствующим образом оформить
то, что уже существовало у экспертов «в их письменных столах».

Четвертый вариант, который отличался от предыдущих тем, что был назван
«Концепция административной реформы», появился 21 сентября 1997 года. Это название сохранилось до конца работы. Переименование (напомним, что вначале
речь шла о Программе государственного строительства) было вызвано осознанием того, что нереально за отведенное время имеющимся коллективом подготовить целостную программу переустройства всех властных институтов. Потому
было решено сконцентрировать внимание на проблематике исполнительной
власти, а проблемы более широкого характера, в частности проблема взаимодействия исполнительной власти с другими публично-властными институтами[2],
в Концепции лишь затрагивались.

Еще раз подчеркнем: ошибочно полагать, что Концепция писалась как роман, так сказать, из головы. Несмотря на то что основные идеи и подходы уже до
этого прорабатывались экспертами-разработчиками, была проведена специальная предварительная аналитическая работа. В частности, были разработаны и разосланы две объемные анкеты: для руководителей субъектов Федерации и для
всех федеральных министерств и ведомств. Это была практически первая попытка получить более или менее объективную картину того, что представляет собой
государственный аппарат постсоветского времени. Ответы показали, что основные гипотезы подтверждаются. Обнаружилась картина крайне запутанной конгломерации органов, которые зачастую конкурировали между собой и не вполне
ясно представляли свои функции, параметры своих взаимоотношений с одноименными органами в субъектах Федерации и многое другое.

В октябре 1997 года произошел первый сбой в намеченном графике: Комиссия признала нецелесообразным выносить созданный вариант проекта Концепции на обсуждение общественности и приняла решение продолжить работу над
ним. Соответственно, сдвигались и предусмотренные Посланием сроки представления Концепции президенту для ее утверждения.

Второй и, как оказалось, последний этап активности разработчиков пришелся на февраль-март 1998 года. Здесь хотелось бы несколько более детально восстановить хронику довольно бурных событий (как аппаратных, так и публичных) того периода.

Президент России Б. Н. Ельцин 17 февраля 1998 года представил Федеральному собранию свое очередное Послание, которое называлось на этот раз
«Общими силами — к подъему России». Авторы, будучи тогда помощниками
Президента РФ, вынуждены были заложить в текст Послания напоминание о необходимости проведения административной реформы. Более того: целый раздел
Послания фактически воспроизводил идеи, содержавшиеся в уже имевшихся
к тому времени вариантах Концепции административной реформы.

Разумеется, к этому времени мы уже осознавали весьма невысокую степень
политической действенности президентских посланий, еще больше снижавшуюся из-за невысокой популярности президента Б. Н. Ельцина. Можно было сожалеть об этом, но иного пути хоть как-то вновь привлечь внимание к необходимости административной реформы не было, поскольку к этому времени радикально изменилась аппаратная модель президентской администрации. Служба помощников фактически, да и юридически была ликвидирована (хотя должности
помощников президента еще сохранялись), а главные рычаги перешли к руководителю президентской администрации и возникшему в 1996 году новому неформальному или полуформальному ближайшему окружению президента, получившему в средствах массовой информации наименование «Семья». Именно
поэтому, даже если бы инициаторы разработки Концепции обратились к президенту напрямую, как бывало до 1996 года, т. е. «через голову» руководителя администрации, это уже не дало бы результатов.

Ни раздел, посвященный административной реформе, ни словa о необходимости вынести Концепцию реформы на обсуждение не были вычеркнуты руководством администрации из проекта Послания при аппаратном обсуждении его
текста. Но это было не так уж важно, поскольку к тому времени все понимали:
реальные решения принимаются отнюдь не на основе Посланий, а порой даже
вопреки им (это, кстати, и было одним из основных мотивов нашего ухода из администрации).

К этому надо добавить совершенно определенную позицию правительства
в отношении административной реформы. Напомним, что 1997 год ознаменовался борьбой вокруг принятия конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Закон был очень выгоден правительству, поскольку он
консервировал сложившуюся систему, а высшие чиновники не хотели ее менять.
Не удивительно, что в те дни Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин в ответ на вопрос о его мнении по поводу административной реформы ответил: «Зачем нужна какая-то административная реформа, если у нас есть закон
о правительстве!»

Как бы то ни было, разработчики Концепции вновь представили ее проект
для рассмотрения Комиссией по разработке Программы государственного строительства. Причем вариант следовал за вариантом (9-й вариант был готов
к 7 марта 1998 года, 10-й — 13-го, 11-й — 21-го и последний, 12-й, — 23 марта). Такая частота была связана, однако, не с претензиями Комиссии, а с редакционной
доводкой текста. На самом деле основным из последних можно считать вариант 10-й, поскольку именно он был представлен на рассмотрение Комиссии, заседание которой состоялось 13 марта 1998 года. На этом заседании было принято
принципиальное решение о том, что Концепция готова для вынесения на обсуждение (предполагалась лишь шлифовка).

С этим заседанием связан один любопытный факт. В своеобразной летописи
новейшей истории, фундаментальном труде «Россия—2000. Современная
политическая история» под датой «13.03.98» значится следующий текст: «В администрации президента состоялось совещание под руководством В. Юмашева, посвященное обсуждению окончательного варианта проекта концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 года
к практической реализации концепции реформы приступать нецелесообразно»[3].
Разумеется, кто-то из участников заседания Комиссии рассказал о нем (возможно, самому А. И. Подберезкину). Но интересно не это, а то, что присутствовавший на заседании именно так понял его главную мысль — отложить и Концепцию, и саму реформу. На самом деле формальное одобрение как раз было получено. Разумеется, одобрение не начала реформирования, а только вынесения
реформы на обсуждение.

После этого началась активная стадия подготовки документов к продвижению Концепции. Но неожиданно 23 марта 1998 года разразился политический
кризис: без видимых причин кабинет Черномырдина был отправлен в отставку.
Это, разумеется, повлияло на планы публикации Концепции. Тогда казалось, что
в положительную сторону. Ведь новый кабинет Кириенко получил публицистическое название «правительство молодых реформаторов». Кому, думалось, как не
«молодым реформаторам» поддерживать административную реформу.

Не случайно именно на эти дни пришлась основная активность инициаторов
разработки Концепции. Был подготовлен целый пакет документов: планы действий, короткие версии Концепции (дайджесты) для президента и для прессы
и т. д. Вот, например, что говорилось в подготовленной, но так и не полученной
президентом записке:

«Представляется целесообразным следующий план действий.

1. Если Вы даете согласие, проект Концепции публикуется от имени Комиссии по разработке Программы государственного строительства в Российской Федерации, образованной Вашим Распоряжением от 7 мая 1997 г.

2. Непосредственно перед публикацией Е. С. Строеву, Г. Н. Селезневу, руководителям федеральных министерств и ведомств, главам законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации от имени Комиссии рассылается
текст проекта с перечнем вопросов, ответы на которые помогут выявить их отношение к проекту.

3. Перед публикацией журналистам раздается пресс-релиз (основные положения проекта).

4. В Администрации создается группа по отслеживанию и анализу откликов
на проект Концепции. Срок обсуждения — один месяц.

5. После этого в течение 2 недель проект дорабатывается с учетом поступивших замечаний и представляется Вам на утверждение.

6. Следующий этап — разработка собственно Программы административной
реформы с указанием основных этапов и методов ее реализации».

Был даже подготовлен проект распоряжения руководителя президентской
администрации «О вынесении на обсуждение и последующей доработке проекта
Концепции административной реформы». Такое занижение уровня было сознательным: его целью было облегчение обнародования Концепции. Ведь аналогичные действия от имени Президента РФ имели бы гораздо более серьезный политический резонанс.

Последний шаг по продвижению Концепции состоял в том, что М. А. Краснов
и тогдашний заместитель руководителя администрации Президента Е. В. Савостьянов в мае 1998 года посетили нового премьера С. В. Кириенко и вручили ему в руки текст Концепции. Но никаких зримых шагов за этим не последовало, а документ так и не был опубликован.

* * *

История с неудавшейся реализацией Концепции административной реформы
сыграла, тем не менее, свою положительную роль.

Во-первых, как в продвинутой части общества, так и в политической элите,
среди многих чиновников высшего и среднего звена утвердилось убеждение в необходимости менять принципы организации и функционирования государственного аппарата. Нельзя, конечно, утверждать категорично, но, по всей видимости,
если бы в документах эпохи Ельцина не было настойчивых напоминаний о необходимости реформы в совокупности с продуманными описаниями основных направлений трансформации, идея административной реформы формировалась бы
еще долго.

Во-вторых, разработанная Концепция стала достоянием если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие составлявшие Концепцию идеи,
поначалу казавшиеся совершенно нереальными, к 2000 году, когда Центр стратегических разработок под руководством Г. О. Грефа начал подготовку программных
документов для нового президента, обрели вполне респектабельный характер
и стали обсуждаться более серьезно.

Многие содержавшиеся в Концепции положения (в том числе о функции органов исполнительной власти и их системе, о смысле и содержании реформы государственной службы, о разграничении полномочий между Федерацией и ее
субъектами) ныне стали известными и нередко служат основой для материалов,
на базе которых в Администрации Президента РФ подготавливаются проекты законодательных актов. Но важно то, в какую модель политического режима они
встраиваются, на основе какой общей идеологии их собираются реализовать.

Судьба Концепции административной реформы поучительна и с еще одной
точки зрения. Отчетливо видно, как бюрократия сопротивляется своему реформированию. Причем это сопротивление не зависит от убеждений чиновника, но
определяется исключительно занимаемым им должностным положением. Поэтому готовившаяся к опубликованию в 1998 году редакция Концепции была уже
довольно урезанной: к тому моменту она прошла много кругов бюрократических
согласований. Реформирование бюрократии не может быть доверено самой бюрократии, и история Концепции — еще одно подтверждение этого, казалось бы
очевидного, тезиса.

---

[1] Здесь мы хотели бы назвать тех, кто принимал наиболее активное участие в разработке
Концепции административной реформы. В алфавитном порядке: А. Г. Барабашев,
И. Л. Бачило, А. Н. Дементьев, А. В. Кирин, В. А. Козбаненко, Л. П. Кравченко,
М. А. Краснов (руководитель творческого коллектива), А. В. Лагуткин, Е. Н. Мысловский,
В. В. Никитаев, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский (руководитель группы по государственной
службе), М. Т. Ойзерман, М. И. Пискотин (руководитель группы по федеративным
отношениям), В. М. Постышев, М. В. Рац (руководитель группы по методологии реформы),
В. Д. Рудашевский, А. Е. Русаков, Г. А. Сатаров (руководитель группы по антикоррупционной
политике), В. В. Смирнов, Ю. А. Тихомиров (руководитель группы по системе исполнительной
власти), М. Г. Флямер, М. З. Шкундин, А. С. Шувалов.

[2] См. справку «Краткое изложение основных положений проекта Концепции
административной реформы» в этом номере «ОЗ».

[3] Россия—2000. Современная политическая история (1985–1999 гг.) / Под общ. ред.
А. И. Подберезкина. Т. 1. Хроника и аналитика. М., 2000. С. 388.