Финансирование государственной службы.

Законодательство РФ целиком возлагает
финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти любого
уровня на федеральный бюджет. Это положение зафиксировано в ст. 84 Бюджетного
кодекса РФ. Порядок финансирования
федеральных органов исполнительной
власти определяют ст. 246 и 247 данного
закона. В соответствии с ним финансирование открывается после утверждения министром финансов сводной бюджетной
росписи.

Ее разработка осуществляется на основе обязательного предоставления каждым органом управления собственной
сметы. В нее включаются расходы на заработную плату, канцелярские, хозяйственные, почтово-телеграфные, телефонные,
типографские надобности, на командировки и служебные разъезды, на содержание и ремонт оборудования и инвентаря,
на капитальный ремонт зданий и сооружений, содержание транспорта.

В 1998–2001 годах, в условиях весьма
ограниченных бюджетных ресурсов страны, для финансирования отдельных федеральных органов исполнительной власти,
таких, например, как Министерство по
налогам и сборам, Министерство по атомной энергии, Государственный таможенный комитет, практиковалось создание
целевых бюджетных фондов. Образование
активов таких фондов производилось
за счет привлечения дополнительных источников финансирования, сверх лимитов, утверждаемых ежегодными законами
о бюджете РФ, включаемых в его соответствующие расходные статьи. Некоторые
поступления в эти фонды обеспечивали
сами ведомства. Так, Таможенный комитет направлял в них средства, полученные
от реализации конфискованных контрабандных товаров.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» практически
все целевые бюджетные фонды были ликвидированы, а поступавшие в них средства стали направляться непосредственно в бюджет и получили отражение
в разделах функциональной классификации расходов федерального бюджета
(исключение составил Фонд Минатома
России, сохраненный в соответствии
с международным договором).

Приблизительное представление о размерах ассигнований на содержание государственного аппарата управления дают
сведения таблицы из доклада «Административная реформа: реальный сценарий
проведения», подготовленного экспертами
аудиторско-консалтинговой фирмы ФБК
И. А. Николаевым и И. Е. Шульгой.

В представленной таблице обобщены
официальные данные ежегодных законов
о госбюджетах РФ, в которых затраты на
государственное управление и на местное самоуправление сверстаны в одной
строке[1]. Поэтому разделить те и другие
показатели с необходимой точностью не
представляется возможным. Однако если
учесть, пользуясь отдельными отрывочными данными, что в 2004 году на нужды
самоуправления планируется выделить
лишь 10 миллионов рублей в рамках
Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления[2],
то становится понятно, сколь скромны
финансовые вложения в этот сектор.

Из данных таблицы очевиден существенный рост номинальных расходов
на государственное управление и местное
самоуправление, которые в процентном
отношении к общей сумме бюджетных
расходов увеличились за последние восемь лет более чем в два раза. По отношению к валовому внутреннему продукту
(ВВП) доля указанных расходов возросла
с 0,29 процента в 1996 году до 0,51 процента в 2003 году.

В 2004 году бюджетные затраты по
указанной статье должны достичь 76,9 миллиарда рублей, тогда как ее долю в составе бюджетных расходов впервые после 2000 года предполагается снизить
до 2,89 процента. Поскольку к основным
приоритетам бюджета-2004 отнесены административная реформа, финансовая оценка
затрат, необходимых для выполнения федеральными государственными органами возложенных на них функций, и сокращение
численности этих органов с одновременным исключением избыточных и дублирующих функций, данная расходная статья
бюджета, в отличие от некоторых других,
финансируется в полном объеме. Причем
на реализацию федеральной целевой программы «Реформирование государственной
службы РФ» бюджетом-2004 специально предусмотрено 164 миллиона рублей
(в 2003 году — 231,7 миллиона рублей).
В целом же в бюджете 2004 года нашла отражение проводимая с 2002 года политика
строгого исполнения Бюджетного кодекса РФ, т. е. «стопроцентного финансирования государственного управления за счет
федерального бюджета», направленная
на обеспечение «жесткой федеральной вертикали»[3].

Приведенные цифры номинальных
ассигнований на государственное управление на самом деле далеко не соответствуют реальным вложениям из госбюджета. По мнению авторов исследования
«Оптимизация бюджетных расходов
на государственное управление и местное самоуправление», выполненного
в Институте экономики переходного периода под руководством Л. И. Якобсона
в 2001 году, «по ряду принципиальных
статей расходов (даже непосредственно
на государственное управление) информация крайне непрозрачна. Это относится, в частности, к расходам на содержание помещений, использование
автотранспорта и т. д.»[4]. Иными словами, значительная часть ассигнований на нужды госаппарата фактически проходит
по другим статьям бюджета.

С этим выводом полностью согласуются данные экспертов И. А. Николаева
и И. Е. Шульги. По их подсчетам, реальные расходы на госуправление составляют не 3,4 процента (см. таблицу), а примерно 11 процентов от расходной части
бюджета. Эта, по их словам, колоссальная цифра сопоставима с расходами
на правоохранительную деятельность
и обеспечение безопасности государства (12,3 процента в 2003 году). Однако
дело не ограничивается только бюджетными ассигнованиями в прямой или завуалированной форме. Необходимо принимать во внимание также огромные
издержки частного бизнеса, связанные
с преодолением искусственно создаваемых чиновничеством административных
барьеров. По приблизительным оценкам
тех же авторов, лишь один вид деятельности — лицензирование — позволяет
чиновникам ежегодно извлекать совокупный «несанкционированный доход»
в размере 40–50 миллионов долларов.
Подобного рода издержки в конечном
счете также ложатся тяжелым грузом
на экономику страны.

Касаясь темы международных сравнений, следует отметить, что они весьма
затруднены не только из-за непрозрачности российского бюджета, но и по
причине почти полного отсутствия надежных сведений относительно размеров ассигнований на государственное
управление в зарубежных странах как
в научной литературе, посвященной государственной службе и управлению
за рубежом, так и в публицистике. Поэтому приходится ограничиваться самыми общими данными, способными
служить в качестве приблизительных
ориентиров.

Отправной точкой может служить
цифра 1,1 процента, которую приводят в своем докладе Игоря Николаев
и Ивана Шульга. Такова доля расходов на
государственное управление в федеральном бюджете США. Общепризнанным фактом является низкая подверженность коррупции американских государственных
служащих, что косвенным образом подтверждают результаты исследований Всемирного банка, согласно которым уровень
доверия населения к своим чиновникам
в США самый высокий в мире: он превышает 50 процентов. Поэтому есть достаточные основания предполагать лишь
небольшие расхождения между величиной номинальных и реальных затрат
на функционирование бюрократического
аппарата США. Следовательно, исходя из
величины всей расходной части американского бюджета, которая в 2002 году составляла примерно 1 триллион 959,3 миллиарда долларов[5], можно подсчитать и расходы
на государственное управление — немногим более 21,5 миллиарда долларов. Объявленные (номинальные) расходы на те же
цели российского бюджета в 2002 году достигали приблизительно 1,8 миллиарда долларов (при курсе 31,5 рубля за один доллар
США, который был принят при формировании государственного бюджета 2002 года), а в действительности, имея в виду
реальные затраты, вероятнее всего, превышали отметку в шести миллиардов долларов. Таким образом, реальные расходы на
содержание российской бюрократической
машины приблизительно лишь в три с половиной раза уступали американским
(номинальные — почти в 12 раз), тогда как
расходная часть бюджета РФ (около 52,9 миллиарда долларов) была меньше
аналогичного показателя федерального
бюджета США в 37 раз.

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

---

[1] Следует заметить, что Конституция РФ (ст. 12) не включает органы местного самоуправления
в систему органов государственной власти.

[2] Комментарий к федеральному бюджету России, подготовлен авторским коллективом
из числа слушателей Свободной экономической школы в апреле — мае 2003 года
[http:www.sash.ru/analytics statistics/index/php?printversion=1&materialid=18].

[3] Комментарий к федеральному бюджету России…

[4] Якобсон Л. И., Глаголев А. В., Кудюкин П. М. Оптимизация бюджетных расходов
на государственное управление и местное самоуправление
[http://www.iet.ru/usaid/optima/optima.html].

[5] Травкина Н. М. Ассигнований на «звездные войны» в бюджете не предусмотрено
[http://world/ng.ru /dipcorpus/2001-03-22/4_assignments/html/].