Административная система России и административная реформа.

«ОЗ», 27 июня 2003 года

Участники[1]: Игорь НИКОЛАЕВ (доктор экономических наук, директор Департамента стратегического анализа аудиторско-консалтинговой компании «ФБК»),
Анна ВОЛКОВА (кандидат социологических наук, кафедра политического управления
философского факультета СПбГУ), Андрей ШАРОВ (начальник Управления государственной службы Минэкономразвития РФ), Владимир СКОПЦОВ (ведущий аналитик Бизнес Консалтинг Груп (БКГ)), Ирина ВАСИЛЕНКО (доктор философских наук, старший научный сотрудник кафедры политологии философского факультета
МГУ), Александр СУРИНОВ (доктор экономических наук, первый заместитель председателя Госкомстата РФ), Владимир КОМАРОВСКИЙ (доктор философских наук,
профессор, завкафедрой политологии и политического управления Российской
академии государственной службы при Президенте РФ), Алексей БАРАБАШЕВ
(Институт государственного управления и социальных исследований МГУ),
Елена ПАНФИЛОВА (директор российского отделения Центра антикоррупционных
исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл»).
Ведущий: Симон КОРДОНСКИЙ (начальник Экспертного управления Президента РФ).

Симон КОРДОНСКИЙ: Президент в одном из интервью сказал, что административная реформа — это изменение отношений между государством и обществом. В то же время в экспертном сообществе проблема административной
реформы обсуждается, прежде всего, с точки зрения реформирования системы
госслужбы. Однако реформа госслужбы может быть завершающим этапом
административной реформы, но никак не ее началом.

Административная организация России вряд ли может быть названа системой. Ее элементы наследованы от СССР — и в отраслевой организации управления экономикой, и в административно-территориальной структуре.

В СССР было шесть уровней власти, если считать от поселений до Кремля.
При российской власти номинально осталось пять. В России есть Федерация,
субъект Федерации, город (столичный город субъекта Федерации при этом имеет выделенный, но никак не кодифицированный статус), райцентр, административный район и поселение. То, что происходит сейчас в области разделения полномочий, по сути является попыткой свернуть эту пятиуровневую иерархию до трехуровневой — за счет того, что три нижних уровня становятся муниципальными образованиями. Возможно ли это? К каким последствиям приведет? Каким образом должна измениться структура власти? И какой тогда станет административная организация в отношении сбора информации для принятия
решений, анализа информации и, собственно, исполнения решений? Что такое
в этом плане административная реформа? Существуют ли эмпирические, а не
теоретические подходы к описанию функционирования административной организации государства — как по вертикали, так и по горизонтали?

Давайте начнем обсуждение.

Елена ПАНФИЛОВА: Мы проводили совместное исследование с экспертами
из фонда «Индем», и, по предварительным данным, тридцать миллиардов у. е. —
это чистые взятки, чистая низовая коррупция. Вы говорите, что реформа кадров,
реформа госслужбы должна завершать некие системные преобразования. Это
было бы так, если бы они не были так надолго отложены. Сейчас именно кадры
и госслужба оказались болевыми точками системы администрирования.

Административная реформа в традиционном смысле — это и реформа судебной системы, и реформа органов местного самоуправления, и реформа управления центрального аппарата, то есть целая комплексная система преобразований,
при которых функции полностью разделяются на контроль и предоставление
услуг. Происходит приватизация некоторых секторов управления, традиционно
принадлежащих государству. Таким образом, уменьшается давление на государственный бюджет, государственный аппарат. И все это называется административной реформой, которая, безусловно, во всех ее компонентах в стране рано или
поздно произойдет. Без этого страна просто не сможет функционировать. Бюджет не вынесет, если по-прежнему будет кормить всех администраторов, которых
он сейчас кормит.

Проблема в том, что административная реформа ведется самой администрацией, реформирование идет изнутри. Способен ли Мюнхаузен вытащить себя за
волосы из болота? Никто не доказал, что да, никто не доказал, что нет. Но такой
способ проведения административной реформы или реформы администрирования сильно мешает пониманию проблемы. Потому что описания даются на профессиональном жаргоне, абсолютно непонятном обществу.

Игорь НИКОЛАЕВ: Для меня успех административной реформы (возможно,
я упрощаю) сводится к обеспечению эффективной работы госаппарата. Думаю,
это зависит от нескольких составляющих. Структура, функции и мотивация.
Я имею в виду функции административных органов и мотивацию работников,
которые в них работают. Убежден, что система мотивации работников госслужбы — это самое важное и самое сложное в административной реформе. Понятно,
что структура административных органов не самая оптимальная.

Какие должны быть функции? Чтобы это определить, нужна трудоемкая работа. Много раз везде повторялось, мол, пять тысяч функций — это много. Уже
насчитали 256 избыточных функций, от которых предложено отказаться. Между
тем выявить избыточные функции — это самое простое. Ведь мы инвентаризируем уже существующие функции, а не думаем, что должно быть.

У меня есть опасения, что этим все и закончится. Если мы не поменяем систему стимулов, не поменяем мотивацию, административная система выживет,
трансформируется и предстанет в еще худшем виде. В доказательство хочу привести следующие аргументы. Мы проводили исследование, в котором анализировали, чтo в России стало с административными барьерами за два года борьбы
с ними. Как известно, два года назад дерегулирование у нас было главным лозунгом в экономической стратегии. Было четыре направления, по которым ударили:
регистрация, лицензирование, сертификация и контроль деятельности. И это
было совершенно правильно. Но поскольку мотивация работников госорганов
изменена не была, следовало ожидать, что возникнут проблемы. Так и получилось. Появились и развились те административные барьеры, которые были вне
поля зрения. К примеру, аккредитация. Мы насчитали тринадцать типов аккредитации, но наверняка их больше. Различные согласования, разрешения. Кроме
того, появились новые барьеры: паспортизация предприятий, проверка зданий,
руководителей и так далее. Не поменяв систему стимулов, мы не смогли решить
проблему дерегулирования.

Симон КОРДОНСКИЙ: А существуют ли примеры решения подобных задач
в мировой практике? Чтобы удалось изменить систему стимулов госслужащих?

Игорь НИКОЛАЕВ: Наиболее успешные примеры — это Великобритания
и Новая Зеландия, опыт которых в свое время внимательно изучало Минэкономразвития. В этих странах действительно в большой степени удалось поставить оплату труда чиновников в зависимость от результата. Существуют разные подходы,
методы, в том числе оценка на основе перекрестного мнения коллег в разных министерствах и формализация результатов, за достижение которых человек получает то, что он должен получать. Насколько я знаю, в России тоже что-то пытались сделать, но это несравнимо более сложная задача. Однако, не решив ее, мы
получим то, что у нас было с административными барьерами. Так, в последнем
исследовании федеральных госучреждений была попытка разобраться, что они
собой представляют сейчас. Оказалось, неконтролируемый рост административных барьеров связан с ненормальными стимулами, которые есть сейчас у чиновников. Следует поставить оплату труда в зависимость от его результатов,
от эффективности.

Владимир СКОПЦОВ: Два слова насчет отрефлексированности проблемы мотивации. Я буквально на днях имел дело с таможней. Бывалые люди знают, кому,
сколько и чего надо дать. Нормальной реакцией человека, попавшего туда впервые, является желание, чтобы этот список наконец вывесили во всеобщее сведение! Это к вопросу о мотивации. Причем самое интересное, что есть и процесс,
и результат.

Симон КОРДОНСКИЙ: Вы предлагаете реализовать идеальную модель либерального государственного устройства. Есть территориально маленькие государства, в которых произошла либеральная революция в управлении. Это Новая Зеландия, в гораздо меньшей степени Англия. Но нам, как я понимаю, революция
не светит. У нас есть ограничения, связанные с необходимостью контроля над огромной территорией. Обсуждение взяток — это криминологический взгляд
на проблему. Возможны и другие взгляды, например с точки зрения обеспечения
социальной стабильности и минимизации возможных издержек. В СССР территории были политически стабильны, пока по ним не прошлись борцы со мздоимством — в Таджикистане, Грузии, например. Последствия попыток силового наведения порядка сказываются и сейчас.

Опыт СССР очень хорошо показал границы криминологических методов
в обеспечении функционирования системы. Понятно, что чиновник не должен
брать взятки. Но есть реальность. Все мы понимаем, что наше поколение и, наверное, следующее будет жить в сложившейся структуре. Некоторые отношения в ней
не проговариваются — например, не вывешиваются списки поборов на таможне,
но они есть. Если мы не учитываем эти ограничения при планировании административной реформы, то неизбежно в них упираемся. Ведь номинально в России больше половины национального богатства еще находится в госсобственности,
причем эта собственность находится в совместном ведении множества уровней чиновничьей иерархии. Совместное ведение предполагает договорные, но не вполне
легальные отношения. И конфликты в зонах пересечения интересов снимаются
именно взятками. Необходимо четко прописать границы между уровнями власти.

Сейчас, к примеру, мы вплотную пришли к началу новых межевых войн, потому что земли под личные подсобные хозяйства и под дачи, например, давались
на глазок. Начинается проведение границ. Вы знаете, что такое перенос забора
в сельской местности? То есть административная реформа — это еще и предохранитель, позволяющий избежать некоторых новых типов конфликтов.

Конечно, мотивация — важное дело. Но есть мотивация, так сказать, рублем,
есть мотивация условной единицей. Прописывая мотивации в рублях, оплату, зависящую от эффективности деятельности чиновников, и забывая о том, что существует другой механизм определения эффективности в у. е., мы делаем бесполезную работу.

Игорь НИКОЛАЕВ: Все зависит от выбранных приоритетов. Я так понял, что
ваш — это стабильность имеющейся системы. Поэтому нельзя трогать, к примеру, систему мотиваций в у. е., которая сложилась и работает как стабилизатор.

Симон КОРДОНСКИЙ: Хотя бы знать надо, как работает этот стабилизатор.
У нас криминологическое знание об этом, а нужно социологическое и политическое знание.

Ирина ВАСИЛЕНКО: К вопросу о нормативной модели. Великобритания
меняла одну треть высших должностей в государственном аппарате, пригласив
менеджеров из частного бизнеса и увеличив число работников в десять раз. Это
сопровождалось так называемым «взрывом аудита». В этот период в парламенте,
в палате общин, параллельно с министерскими комитетами работали комиссии,
контролировавшие все коммерческие структуры, возникавшие в государственном аппарате. Кроме того, проводилось укрепление системы административной
юстиции и использовался такой апробированный институт контроля, как
омбудсмены. В России сегодня сосуществуют три разные модели административной системы: административно-командная модель, единственная профессионально описанная в советский период; зачатки демократической модели; элементы модели сервисной административной власти. То есть имеет место некая
путаница и на прикладном уровне, и на теоретико-методологическом уровне.
И прежде чем говорить о том, как мы будем реформировать и что мы будем реформировать, нам надо определиться. По какой модели мы будем работать? Любая теоретическая модель имеет возможности и границы применения.

Существует мировой опыт в области разработки крупных концепций. Очень
интересно, что новые методы, предлагаемые западными экспертами, поразительным образом напоминают опыты Госплана СССР. Мы были отнюдь не позади
«планеты всей» в области управленческой науки. В 70-е годы президент Картер
в Америке проводил реформу административного управления, элементы которой
во многом повторяли советскую систему. Даже знаменитая система принципов,
которую они ввели, повторяла Моральный кодекс строителя коммунизма.

Владимир СКОПЦОВ: Который изначально повторяет принципы, заложенные в Библии?

Ирина ВАСИЛЕНКО: Да. Но ведь этику государственного управления на чем-то
надо создавать. На голом прагматизме никакие стратегические задачи не решишь.
Стратегию строят на ценностных мотивациях. Потому что здесь задействованы
большие народные массы, национальные идеи, национальные приоритеты.

Германия сегодня представляет собой объединение 90 городов, губернаторы
которых избираются. Отлично работает связь с общественностью, горячая линия:
в каждом городе, в каждом районе крупного города существует административный центр, куда каждый гражданин может спокойно прийти или позвонить
и сказать, чтo его не устраивает в системе государственного управления. И бургомистры крупнейших немецких городов публикуют свой бюджет для обсуждения.
То есть в процесс административной реформы вовлекается гражданское общество, используется новая связка государства и гражданского общества. Эта модель
пользуется широкой поддержкой населения.

Андрей ШАРОВ: Немецкая модель эффективна в рамках своей культуры.
В рамках нашей культуры эта модель не будет работать.

Ирина ВАСИЛЕНКО: Я же не предлагаю использовать немецкий опыт напрямую. Ведь Россия все-таки в течение 70 лет советского периода использовала
какие-то сходные элементы. И была такая сложная структура, как Госплан, имевшая позитивный опыт разработки крупных государственных программ.

Владимир КОМАРОВСКИЙ: Я полностью согласен с тем, что административная реформа, какие бы цели ни ставили ее инициаторы, безусловно, затронет
отношения с обществом. Перераспределение власти означает и изменение политического режима, и очень многое другое. Но какие следствия? Готово ли государство к тотальному реформированию? И готово ли общество взять на себя ту
долю ответственности, которую, как мы предполагаем, оно на себя возьмет? Далее, каков алгоритм реформ: с чего начать и с какой скоростью двигаться? Вот,
по-моему, о чем мы должны подумать.

Вполне возможно, пока не будет сломана система двойных налогов, мы ничего не сделаем. Вполне возможно, что начать нужно с реформы госслужбы. Хотя бы потому, что эта часть проработана. Есть концепция, есть даже
программа.

Суть в том, что нужно выработать сам алгоритм реформирования. И отработать его на решении какой-то конкретной проблемы. Кто инициирует реформы?
Политическое руководство, другого у нас нет. Общество еще не способно действовать самостоятельно. Аппарат госслужбы отреформируется таким образом, это
уже очевидно, что ничего хорошего мы не получим. Мне кажется, если мы не выработаем и, по крайней мере, не отрефлексируем сам ход реформы, последовательность шагов, мы не продвинемся.

Александр СУРИНОВ: Поскольку я чиновник, начну с самого интересного:
с взяток для чиновников. Я бы хотел расстроить тех, кто верит, что мы, вернув
упоминавшиеся тридцать миллиардов рублей взяток, удвоим ВВП. Во-первых,
масштабы не те. А во-вторых, взятки никак не связаны с ВВП, это не производство, а перераспределение уже созданной добавленной стоимости. Поэтому
можно говорить, наверное, только о косвенном эффекте административной реформы. Как его измерить? Не знаю. И не встречал в литературе.

Как удержаться от взятки? Федеральный чиновник получает зарплату в среднем в три-пять раз меньше, чем региональный чиновник. Поэтому у чиновника
возникает вопрос: а нужен ли я этому государству?

В отношении реформирования госслужбы обсуждаются три ключевые меры. Сократить госаппарат, так как он очень большой и содержать его очень
разорительно. Но при этом оставшимся поднять зарплату, чтобы они не воровали. Третье: дать каждому чиновнику четкое задание и контролировать его
выполнение. Больше ничего серьезного я во всем, что было опубликовано, не
увидел.

Наверное, надо начинать с задачи. С экономической точки зрения, задача
любой администрации или органов государственного управления — это услуги
для населения. В системе национальных счетов есть классификатор функций органов государственного управления, который включает безопасность, внешнеэкономическую деятельность, здравоохранение, стандарты и так далее. Когда измеряется валовой внутренний продукт страны, с этих позиций рассматривается
и этот сектор.

Тут говорилось о возможной приватизации государственных услуг. Хвалили
зарубежный опыт. У нас хорошие контакты с коллегами из других национальных
статистических служб. В недавнем прошлом в отдельных странах были попытки
приватизировать такую функцию государства, как официальная статистика,
но всегда все возвращалось назад. В Великобритании, насколько я знаю, приватизированной остается только та часть, которая связана с представлением данных по внешней торговле. Функция сбора и доведения до пользователей официальной статистической информации — функция государственная и не может
быть передана другим институтам. Еще в 1621 году решением царя Михаила Федоровича был создан Счетный приказ, его специально выделили из приказа
Большой казны для того, чтобы считать и знать приход и расход государства
Российского.

Сегодня в России есть несколько ведомств, которые согласно закону о бюджете через свои территориальные органы должны обеспечивать неналоговые доходы федерального бюджета. Наша система выполняет свои обязательства. Если
задание по привлечению средств для федерального бюджета нашим территориальным органом не выполняется, то руководитель наказывается. Эти деньги мы
тратим на организацию государственных статистических наблюдений, и они не
направляются на выплату вознаграждения чиновнику. За счет этих средств покупается бумага, картриджи, электроэнергия, оплачивается аренда и так далее. Вот
такая система работает в России. Эффективна она или нет? Практически во всем
мире статслужбы зарабатывают деньги. Так, на 50—60 процентов бюджеты статистических ведомств Канады и Австралии состоят из заработанных денег, которые
идут на покрытие затрат, связанных с организацией статнаблюдений.

Мы не госучреждение. Мы федеральный орган исполнительной власти. У нас
есть мощный Главный межрегиональный вычислительный центр, ему уже 70 лет.
Это федеральное государственное унитарное предприятие. Мы прикидывали,
что если его акционировать, то нам понадобится раза в два или в три больше денег на реализацию федеральной программы статработ, т. к. вырастут тарифы,
а стоимость услуги будет определяться на конкурсе. Это эффективно для бюджета или нет? Потому что сегодня в работе с нашим ФГУПом[2] мы используем, в том
числе, административный ресурс, и ГМЦ работает по низким расценкам со всеми государственными структурами.

Здесь говорилось об административных барьерах с точки зрения их негативного воздействия на экономику. Но порядок должен быть в стране? Я рассуждаю
с точки зрения статистики. Например, мы сейчас готовим сплошное обследование предпринимателей без образования юридического лица. Тяжелейший сектор
для проведения статистических наблюдений, наиболее сложные респонденты
именно здесь. Для этого сплошного обследования (по сути переписи) сначала необходимо определить, что такое генеральная совокупность предпринимателей
на основе списков адресов, по которым они фактически осуществляют деятельность. Такими данными обладает только МНС России. Однако, ссылаясь на то,
что эти сведения составляют налоговую тайну, МНС России отказывает другому
федеральному органу исполнительной власти — Госкомстату России в их предоставлении.

И последнее, относительно структуры власти. Возьмем как пример проведение переписи населения. В России она прошла довольно организованно, в Москве и Санкт-Петербурге было больше проблем по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Но это понятно, в других странах в столицах
и крупных городах переписи тоже проходят хуже, чем на остальной территории.
Структура управления переписью была такой: федеральный уровень, наши терорганы в субъектах, затем ответственные за перепись в городах и районах. Так
была сформирована вертикальная структура, очень жесткая. Именно она позволила за два месяца набрать и оформить на работу пятьсот тысяч человек. Муниципальные власти участвовали в этом процессе, но они были помогающими. Может быть, здесь поискать? В любом случае, нельзя ликвидировать органы власти
на уровне района и города.

Симон КОРДОНСКИЙ: Александр Евгеньевич, у меня вопрос. Мы вынуждены были работать с проблемой административных барьеров, и возникла
такая статистическая конфликтная ситуация. По штатным расписаниям,
по спискам, скажем, в том же Минздраве, по-моему, было около тысячи санинспекторов. В реальности на уровне областного центра количество людей,
занятых в санитарных инспекциях, доходило до сотни тысяч. Получается, что,
если мы исходим изструктуры государства по штатной численности, по расписанию, государство у нас оказывается маленькое. Но когда мы начинаем смотреть сечение по горизонтали, то государство у нас получается огромное. Необъятное. По людям занятым, по ресурсам, которые привлекаются для
управления. Скажем, берем госторгинспекцию. Там минимальная численность занятых. Начинаешь мерить в Москве, оказывается, что в каждой управе создана своя торговая инспекция. И везде точно так же, кроме, по-моему,
гостехнадзора. Это к вопросу о государстве, о структуре государства и об административной реформе.

Александр СУРИНОВ: Это явление можно объяснить только тем, что у нас
несколько «уровней» государства: на федеральном уровне в госторгинспекции
работает очень небольшой персонал, но как только мы спускаемся вниз, то количество «контролеров» резко возрастает.

Симон КОРДОНСКИЙ: Что такое эти люди, которые, с одной стороны, являются госслужащими, поскольку они взятки берут как госслужащие, а с другой
стороны, не являются госслужащими, поскольку их нигде нет в списках? Непонятная ситуация. Вот, собственно, это и есть предмет административной реформы. Еще один штришок: всевозможные инспекции работают на основе нормативных документов, разработанных для санэпидстанций. Так называемые
СНиПы[3]. По закону только СЭСы могут работать по этим документам. Но в стране есть много больше контролеров, которые руководствуются в своей деятельности СНиПами СЭС. То же самое касается Госпожарнадзора. То есть нормы были
разработаны для одной конторы, а распространены были по горизонтали на множество контор. Технически административная реформа — это в том числе сужение этого поля. И это невозможно без институциональных преобразований, о которых мы говорили.

Анна ВОЛКОВА: Все административные преобразования, проводившиеся
в 90-е или даже в конце 90-х годов, — это цепь тактических шагов, которые не
могли заменить единой стратегии. Концепция, опубликованная в 1998 году, была
первой попыткой осознать, чтo такое государственное управление и исполнительная власть и каковы их принципы. Эта концепция позволяет говорить о том,
что наши реформы идут в русле всех административных реформ Западной Европы — это переход от администрирования к менеджменту.

Проблема в том, что западный опыт мы заимствуем хаотично. Все законы,
которые были приняты, в том числе положения, касающиеся государственной
службы, предполагали реструктуризацию в части изменения функций. Но ведь
законы, положения и инструкции составляют только каркас административной
реформы. Если все было бы так просто, мы могли бы взять принципы британской хартии и закрепить их в виде инструкций. Но дело в том, что поддержка реформ должна идти из глубины. Почему возник вопрос государственной службы?
И почему все сводится к государственной службе? Когда возник вопрос человеческого материала, оказалось, что для того, чтобы воспитать общество в целом,
гражданское общество, требуется большой период времени, лет пятьдесят, а то
и больше. Даже проблема взяток — это не проблема денег.

Изменение отношений общества и государства в ходе административной реформы — это замечательная цель. Но она требует уточнения. Действительно, когда
мы говорим о заимствовании западного опыта, мы все время упускаем, что на Западе государство развивалось параллельно гражданскому обществу, что они развивались во взаимосвязи. И структуры гражданского общества, например корпорации в скандинавских странах, контролируют процесс административной
реформы. Они выступают некоторым противовесом государству. Специфика России в том, что у нас государство формирует гражданское общество, государство
стимулирует его развитие. И это парадоксальная ситуация, потому что гражданское общество и государство традиционно понимаются как нечто противостоящее.
У нас нормальное становление федералистских отношений стало возможно только тогда, когда роль центра, роль федеральной власти стала серьезной. Получается
некоторый замкнутый круг. Гражданское общество слабое, государство его развивает и одновременно требует изменить отношения государства и общества. Какой
из этого может быть выход? Мне кажется, что лучше вернуться к концепции, которая была предложена в 1998 году. Сформулировать, с учетом всех изменений, что
это за административная реформа, какова цель современного государства и каково
его взаимоотношение с обществом. Определить механизмы и инструменты будущей административной реформы и максимально эти идеи популяризировать.

Организация обратной связи — это очень важный компонент административной реформы. Но обратная связь возможна только тогда, когда в обществе существует представление о том, чтo собираются менять, чтo за реформа, каковы
основные принципы. С моей точки зрения, все реструктуризации должны быть
подкреплены мощной грамотной информационной кампанией, которая бы сделала слова «административная реформа» не просто штампом, за которым ничего
не стоит, но помогла бы подключить гражданское общество.

Андрей ШАРОВ: К сожалению, административная реформа до последнего
времени была закрыта. Нет официальной концепции. Существует концепция по
госслужбе. Есть тезисы, которые раскрываются в каких-то актах.

Итак, первый тезис — это избыточное присутствие государства. Государство
давит, государство мешает. Раз государство давит и мешает, его много. Одних пожарных в пожарнадзоре 32 тысячи человек. И, скажем, ущерб от пожаров, по сравнению с 1986 годом, в четыре раза выше. А ведь три миллиарда на них тратится. То есть государства много и оно неэффективно. И даже не ставится задача
сделать дешевым государство. На госуправление, собственно на чиновников,
тратится меньше трех процентов бюджета. Это просто копейки. На оплату труда
чиновников из бюджета — миллиард долларов, а нам дают цифру в сорок миллиардов на взятки им же. Общество готово сорок миллиардов нелегально платить, а
государство легально платит миллиард.

Мы говорим, есть избыточные функции, которые давят бизнес, граждан, давайте их выявлять. Процесс выявления идет сложно. Здесь есть юридические
и процедурные моменты. Знаете, как в судебном процессе, сторона должна высказаться. Вот ведомство, мы его спрашиваем, мол, есть функции, коллеги, пожалуйста, расскажите, надо ли их сохранять или не надо. Можно выдвигать любые аргументы, какие вы хотите, высказывайтесь. Сейчас во все ведомства
поступили для заполнения паспорта отдельных функций объемом в 17 страничек. Когда каждая из пяти тысяч функций будет описана, мы получим хороший
материал для работы. И вот здесь мы без экспертов не обойдемся. Без экспертов,
которые знают и формальную, и неформальную сторону процесса исполнения
функций.

Что касается модели. Вот у РСПП[4] другое видение. Они говорят: давайте сделаем модель исполнительной власти, зададим для каждого ведомства цели и под
них выстроим функции. Где эти гении? Их не существует. Если нет симптоматики, ничего никто не вылечит, ни один врач. То же самое и здесь. Мы идем от обратного, от расчистки ненужного, морально устаревшего. И то это получается
весьма сложно. Приведу простой житейский пример. Рассмотрим функцию вневедомственной охраны по договорам с гражданами и юридическими лицами.
Уверяю вас, мы сейчас не сойдемся, нужна эта функция или нет. Выполняют ее
сотни тысяч человек, приносит она четыре миллиарда дохода, порядка двух тысяч преступлений раскрывается в результате. Я говорю о социальной значимости.
Оплата для граждан охранных услуг в три раза меньше, чем на рынке, эффективность выше, чем на рынке. Давайте представим, это вообще государственная
функция? Должны мы содержать сто тысяч милиционеров, охраняющих имущество конкретных граждан, предприятий, рынков и т. п.? Предположим, мы их отпускаем на рынок, где 200 тысяч сотрудников частных агентств. Они этот рынок
не переварят. Кроме того, удобно платить 150 рублей, и квартира в сохранности.
И вот начинается дискуссия. Монополии на истину нет. И правильно коллега
из Госкомстата сказал: да, иногда есть перегибы, когда мы вроде бы пытаемся облегчить одну сторону процесса, а усложняем другую. Но в любом случае хорошо,
что административная реформа вышла на публичный уровень.

Уже были одобрены первые постановления о ликвидации фактически неисполняемых формальных функций. Но чтобы ликвидировать даже пустяковые
функции, понадобились огромные административные усилия. Что же будет, когда мы представим проекты федеральных законов? Пока маленьких законов.

Кроме того, недостаточно просто изъять избыточные функции, надо сказать,
что дальше. Мы уже внесли предложения по составу правительственной комиссии по административной реформе. Там есть эксперты из гражданского общества. Это раз. И второе: предполагается создание рабочей группы по направлениям
функций. Тут не уйти от мирового опыта. Одна из задач этой группы — сформировать хорошее дееспособное экспертное сообщество, специализированное на
проблеме административной реформы. Нам нужны грамотные и аргументированные, неангажированные суждения.

Далее, по поводу стимулов. Мы определим функции, а кто их исполнять-то
будет? Те же самые чиновники, что ли? У которых образовательный уровень не
тот? А людей с другим профессиональным уровнем мы не можем привлечь, или
можем, но на краткий срок, потому что денег платят мало и мотивации хватает
года на полтора.

Выход здесь в создании позитивной мотивации. Ценностная мотивация
должна быть — это несомненно. В законе «О гражданской службе» предусмотрены эффективные методы мотивации. Он позволяет нанимать чиновника по контракту, платить индивидуально, в зависимости от результативности. А когда мы
еще укрепим этот механизм новым бюджетированием (вскоре будут готовы методики финансовой оценки функций, оценки того, сколько стоит исполнение
функции и какие результаты за эти деньги можно получить), тогда система госслужбы потихонечку будет трансформироваться. Мне кажется, это будет реформа функций и стимулов. Отсюда, конечно, вырастет и структура. Но структура
в любой стране исторична и политична. Мы всегда найдем министров спорта,
министров по делам Уэльса и не знаю еще чего. Но важна не видимость, а незыблемые принципы, постулаты.

На региональном уровне в рамках программы реформирования госслужбы
у нас заключены соглашения с пятью субъектами о проведении экспериментов. Это Самара, Саратов, Чувашия, Таймыр и Красноярский край. Эксперименты по административной реформе (анализ функций), по введению новых
стимулов (реформа госслужбы), по бюджетированию (функциональные бюджеты). Там мы будем отрабатывать модели на пилотных департаментах, где результаты могут быть измеримы, — департамент ЖКХ, департамент здравоохранения, департамент соцзащиты и так далее. Такого рода пилотирование
предусмотрено до 2005 года. То, что на федеральном уровне требует тяжелого
труда, на региональном делается значительно легче. Попробуем на этом уровне понять границы применимости. Может быть, мы до менеджериальной модели госслужбы не доросли? Но, честно говоря, я не верю в это. Пятнадцать
лет назад никаких индивидуальных предпринимателей вообще не было. Если
мы правильно рисуем цель, находим мотив, то люди России адаптируются
очень быстро.

Владимир СКОПЦОВ: Хотелось бы обратить внимание на то, что есть функции, гипертрофированные в процессе неуправляемой административной реформы. Например, страшно вырос штат на контрольных функциях. Потому что
среди пяти тысяч функций есть те, которые замыкаются где-то наверху, не достигая низовых уровней, а есть и доходящие до самого низа. Именно последние
требуют максимального внимания, поскольку дают максимальный социальный
эффект. Очень важно выявить те функции, которые влекут социальные последствия. Начинать административную реформу, которая будет непонятна низовому уровню, бесполезно. И пиар здесь не поможет. Вот хороший пример. Обсуждавшаяся здесь функция Госкомстата воспринимается внизу почти как
налоговая. Вспомните, раньше была форма 1Т или 6ЖЛ. «Ах, что здесь писать?
Нас сейчас всех посадят!» Понимаете? А ведь это всего лишь функция постановки учета. Это статистика. Возникает абсурдная ситуация. Восприятие этой услуги как фискальной акции приводит к тому, что услуга превращается в свою противоположность.

Алексей БАРАБАШЕВ: В 1997 году, когда это делалось в первый раз, процессом
подготовки концепции руководил Сатаров. Все это велось под соусом реформы
государственного управления в целом. Было создано три группы по трем
направлениям. Во-первых, реформа системы государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации (в муниципальный уровень мы
не лезли). Возглавлял эту подгруппу Тихомиров. Во-вторых, реформа функций государственных органов. Эту группу возглавлял Краснов. И, наконец, реформа государственной службы, аппарата, который реализует функции на уровне служебных, должностных регламентов государственных служащих. И этим занималась
группа Оболонского. Потом произошло смешение терминологии, когда начали
путать реформы государственного управления, административную и госслужбы.

В 1999 году Центр стратегических разработок возглавил Краснов. Из трех сделали две группы. У Краснова была собственно группа административной реформы, и была вторая группа — реформы государственной службы, я как раз эту
группу возглавлял. И мы просто-напросто с некоторыми модификациями сделали то, что делалось в 1997 году. А модификация была такая: вместо реформы сказать слово «модернизация», чтобы не напугать избирателя. Модернизация государственной службы — это первое, что было сделано. Но денег не было,
отношения были с Государственной думой отвратительные, дальше некуда. Поэтому было сказано: как Моисей водил народ сорок лет по пустыне, так надо сорок лет водить аппарат по пустыне. Каким образом водить аппарат по пустыне?
Вводить образовательные программы и ждать появления нового поколения.
К этому моменту стала активнейшим образом развиваться система факультетов
и институтов государственного управления. Но надежда, что студенты пойдут
в госслужбу, не реализовалась. У нас в МГУ 85 процентов выпускников факультета госуправления идут в бизнес. Потому что они не видят ни перспектив,
ни стимулов и вообще система слишком заскорузлая. А в бизнесе исходная зарплата 700 долларов в месяц сразу после окончания пятого курса.

Даже непрофессионалам совершенно очевидно, что разрыв между тем, как
идет административная реформа, с одной стороны, и реформа государственной
службы, с другой, очень опасен. Что такое эффективно работающий госслужащий, если функция дурная и никому не нужна? Что важно для государственной
службы? Стимулы — раз, создание экспертного сообщества — два, образовательные программы — три. И оценка эффективности — четыре. Если у нас есть стимулы без оценки эффективности, то тогда стимулировать будут своих любимчиков. Если у нас нет экспертного сообщества, то оценка эффективности
провиснет, если у нас нет образования, то не будет ни экспертного сообщества,
ни будущей нормальной государственной службы.
Что касается административной реформы в смысле реформирования функций, то в данный момент возобладал описанный подход: паспортизация функций, устранение дублирующих функций и лишних функций. И далее предполагается выход на следующую конструкцию — менеджериальную или сервисную.
Но ведь помимо этого подхода номер один существует еще, как минимум, три
других, которые оказались нереализованными. Второй — это то, что в программировании называется «программирование сверху вниз». Сначала определяется
целесообразность, минимальный набор функций, потом он спускается вниз
и раскрывается. То есть не паспортизация, а политическая воля. Третий вариант — экономический. Каждая функция не паспортизируется, а просчитывается по экономическим параметрам: сколько экономит ее исполнение и сколько
средств на нее надо. А после исходя из бюджета выбирают функции.

И, наконец, четвертая, самая сложная модель, она называется интегральная.
Дело в том, что функции любого министерства складываются из функций, которые выполняют государственные служащие, из должностных служебных регламентов. И работа министерства — это интеграл работы государственных служащих. Поэтому можно определить регламенты государственных служащих
и, интегрировав их в рамках самостоятельных структурных подразделений, выйти через это на функции министерств или государственных органов. Такой подход еще никогда нигде в мире не реализовывался, но мне кажется, что он необычайно эффективен. Между прочим, если административная реформа не будет
быстро двигаться, мы де-факто выходим на четвертый вариант, потому что уже
в этом году начнется подготовка должностных служебных регламентов. Следовательно, начнут складываться функции самостоятельных структурных подразделений. Далее станет понятно, чтo можно делать на уровне министерств. И тогда
главным игроком оказывается не министерство, а работающий коллектив или,
скажем, некий департамент, у которого достаточно четкая сумма должностных
служебных регламентов, которые можно пересаживать из одного министерства
в другое. Рушится министерство, но вот эту группу мы спасаем и вместе с ее
функциями переносим в другое министерство. Так называемая блоковая система.

А мы выбрали движение по пути, о котором рассказал Андрей Владимирович,
и дай Бог, чтобы мы продвинулись.

Андрей ШАРОВ: Мы уже продвинулись. Немного.

---

[1] Должности и звания участников указаны на момент проведения семинара.

[2] ФГУП — федеральное государственное унитарное предприятие.

[3] СНиП — Санитарные нормы и правила.

[4] РСПП — Российский союз промышленников и предпринимателей.