Административная реформа и противодействие коррупции

Одни страны только начинают свой путь от патримониальных бюрократий к бюрократиям рациональным, для других рациональная бюрократия, неэффективная,
негибкая, бездушная, принадлежит вчерашнему дню. Первые принимают законы
о государственной службе, этические кодексы, внедряют системы отбора и продвижения персонала на основе заслуг. Вторые полагают, что спасти бюрократию
может только «новое государственное управление» (new public management).

Таким образом, можно выделить две принципиальные модели реформы:
рационализация бюрократии и переход к «новому государственному управлению».

Антикоррупционная «начинка» этих моделей различается как по набору инструментов, так и по механизмам их применения.

Антикоррупционный потенциал рационализации бюрократии

Основная цель реформы этого типа — наладить технически бесперебойную работу госаппарата, т. е. обеспечить исполнительскую дисциплину: своевременное
и профессиональное исполнение чиновниками своих должностных обязанностей и указаний руководства. Добиться всего этого невозможно без противодействия коррупции.

Антикоррупционный инструментарий административных реформ, направленных на рационализацию бюрократии, примерно одинаков во всех странах.
Используются две группы антикоррупционных инструментов:

• кадровые фильтры (предотвращение подбора потенциально коррумпированных чиновников);
• механизмы очистки кадрового корпуса от коррумпированных чиновников.

Рассмотрим, как применялись антикоррупционные инструменты, на конкретных примерах административных реформ в КНР, Парагвае, Танзании и Филиппинах. Опыт этих стран в деле модернизации госаппарата — весьма разнородный, включающий ошибки, неудачи и достижения — представляется достаточно
интересным и в отношении российской ситуации.

Административная реформа в Народной Республике Китай

Китай имеет укорененные традиции патримониальной бюрократии, основные
признаки которой составляют: размытость функций, личная зависимость чиновников от начальства, нерегламентированный характер их деятельности, низкий
профессионализм кадров. Распространенность коррупции в среде патримониальной бюрократии объясняется тем, что должность здесь рассматривается как
источник дохода, а подчас и как личная собственность чиновника.

Административная реформа началась в Китае в 1993 году принятием на втором
заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР Временного положения о государственных служащих. В этом документе, по сути дела, была поставлена задача создания рациональной бюрократии. Вместе с тем, по замечанию наблюдателей, общая идеология китайской реформы «представляет собой компромисс
старой и новой систем. С одной стороны, провозглашены принципы открытости,
равенства, конкуренции при приеме кадров на основе экзаменов и других механизмов, присущих merit system (система отбора кадров по заслугам). С другой — политическая нейтральность считается для госслужащего неприемлемой»[1].

Китайские реформаторы попытались реализовать антикоррупционный
потенциал реформы рационализирующего типа, который состоит в изменении
системы отбора и продвижения персонала, внедрении системы оценки и ротации
кадров, а также в регламентации конфликта интересов китайских чиновников.

Отбор персонала

«Временное положение» ввело следующую систему отбора кадров (ст. 16):

• опубликование сообщения о наборе на вакантные должности,
• проверка компетентности претендентов,
• проведение открытого экзамена для прошедших проверку компетентности,
• проверка идеологической надежности для сдавших экзамены,
• обнародование списков лиц, намеченных к зачислению на госслужбу.

Экзаменационная система используется для отбора на неруководящие должности. Ее применение принесло определенные плоды: среди чиновников повысился спрос на различные программы повышения квалификации и самообразования, большинство служащих перестали уходить с работы раньше времени.
Средний возраст госслужащих уменьшился на пять лет. На 11 процентов увеличилось число служащих с высокими учеными степенями[2].

Привлечение и удержание квалифицированных служащих

В результате реформы 1993 года ведущий принцип оплаты труда в новой системе
государственной службы Китая стал формулироваться так: «сколько заработал —
столько получи» (anlao fenpei) (ст. 64 Временного положения). Заработная плата
в Китае начисляется в зависимости от уровня ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке. С постепенным переходом к контролируемой рыночной экономике был сформулирован еще ряд принципов.
Важнейший из них — принцип внешней справедливости (ст. 66), согласно которому зарплата государственных служащих должна примерно соответствовать зарплате сотрудников госпредприятий. Кроме того, в Китае была введена традиционная для западных и ряда восточных государств практика ежегодного
увеличения заработной платы, а также надбавки за «превосходное» и «удовлетворительное» исполнение своих обязанностей.

Надо, однако, заметить, что на практике перечисленные нововведения зачастую имеют формальный характер. Из трех рейтингов — «удовлетворительно»,
«превосходно», «неудовлетворительно», которые могут быть присвоены чиновникам, последний почти не используется, его получают менее одного процента всех
госслужащих. Таким образом, поощрения за результативность труда охватывают
практически всех чиновников. Мирясь с «удовлетворительной» работой государственных служащих, система сохраняет должности всем, кто делает хоть что-нибудь.

И все же введение новой оценочной системы несколько увеличило процент
увольнений. Ряд исследователей считает, что новая система эффективно справилась с выявлением и отстранением коррупционеров и прогульщиков, но не решила проблему отсева низко квалифицированных служащих.

Регламентация конфликта интересов

На протяжении всей политической истории Китая основополагающим принципом управления был принцип личной власти, поэтому изменить взгляды, убеждения и поведение людей в этом отношении крайне сложно. Семейственность,
или непотизм, считаются одной из главных причин повсеместного злоупотребления властью среди должностных лиц в правительстве Китая. Для противодействия коррупции во «Временное положение о государственных служащих» были
включены следующие запреты:

• если госслужащие являются мужем и женой или находятся в отношениях
кровного родства по прямой линии либо по боковой линии в пределах трех поколений, то им нельзя в одном и том же учреждении занимать должности, находящиеся в подчинении одна к другой;
• одному из таких лиц в рамках государственной службы также нельзя осуществлять контрольную, ревизионную, кадровую, финансовую деятельность
в тех учреждениях, в которых другое лицо занимает руководящий пост;
• должностное лицо не вправе рассматривать дела своих родственников;
• обычно нельзя назначать госслужащих на руководящие должности в местных народных правительствах, если они родом из этой местности.

Кроме того, ст. 31 Временного положения запретила госслужащим заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой деятельности, приносящей прибыль.

Ротация госслужащих

Эта процедура является одним из самых эффективных механизмов противодействия коррупции. Китайская версия ротации предусматривает перевод чиновников
на другие должности, перемещение на аналогичную должность в другой местности, откомандирование для «закалки». Во Временном положении предусматривается, что государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест для принятия госслужащих в порядке ротации.

Административная реформа в Парагвае

Парагвай представляет собой классическое клептократическое государство, в котором реформаторские начинания не находят внутренней поддержки. Поэтому,
как правило, реформы в этой стране начинались по инициативе международных
финансовых институтов или других государств. Так, приватизация государственных корпораций проходила при содействии МВФ, а реформа госслужбы была
инициирована США, озабоченными имиджем своего постоянного партнера
в Латинской Америке.

Первый виток административной реформы пришелся на 1970 год, когда под давлением США был принят Закон о государственной службе[3]. Закон содержал в себе
положения об отборе чиновников по заслугам, о продвижении на основе квалификации
и опыта, а также предусматривал систему оценки персонала. Однако закон этот в реальности никто не исполнял. Поэтому административная реформа оказалась абсолютно неэффективной: уровень коррупции оставался запредельно высоким. Подбор
госслужащих производился, как и прежде, на основе патрон-клиентских связей.
В 2000 году Сенат Парагвая одобрил Закон о реформе государственной службы, в котором содержались следующие новеллы:

• прозрачная система отбора и продвижения госслужащих;
• трехмесячный испытательный срок (после которого гражданин попадает
на так называемую временную службу);
• увольнение любого сотрудника, эффективность которого дважды была
признана неудовлетворительной;
• учреждение комиссии по делам госслужбы, ведающей отбором всех государственных служащих.

Однако новый закон, как и прежний, практически не действует. По запросу
коалиции профсоюза государственных служащих Конституционный суд Парагвая признал неконституционными 40 статей закона, в том числе положения
об отборе и продвижении чиновников на основе заслуг, о временной службе в течение двух лет до предоставления постоянной должности.

Противодействие коррупции в налоговом ведомстве Филиппин

Наряду с глобальными административными реформами в ряде стран практиковался ограниченный подход, состоявший в модернизации отдельных ведомств.
Чаще других реформе подвергались таможенные и налоговые органы исполнительной власти.

В 1975 году на должность руководителя Налогового бюро Филиппин был назначен бывший судья Верховного суда Ефрен Плана. Бюро состояло из 7 000 сотрудников, девяти департаментов и семнадцати региональных отделений. Должности продавались и покупались. В исследованиях внутреннего климата Бюро
подчеркивались тесные связи, установившиеся между чиновниками, которые
считали себя одной «семьей»[4].

К моменту прихода Плана Налоговое бюро подвергалось сильному давлению
со стороны политического руководства, обвинявшего его в коррупции. Позиция
«семьи» чиновников становилась все более закрытой.

Для начала Плана занялся сбором информации. Он провел ряд встреч, как с глазу на глаз, так и коллективно, с высшими чиновниками Бюро, служащими других департаментов, бизнесменами. По его распоряжению были подготовлены отчеты
о функциях департаментов, основных проблемах и предлагаемых способах их решения. В большинстве отчетов коррупция даже не была упомянута. Тем не менее после
этих переговоров для него определился круг сотрудников, сохранивших честность
в коррумпированной системе налогового бюро. Этим людям Плана предложил написать исследования о том, как чиновники получают назначение в тот или иной департамент, а также о политике Бюро расследований налоговых правонарушений.

Далее руководитель поручил чиновникам проверить налоговые дела коммерческих организаций по случайной выборке. Результатом этих мероприятий стала,
в частности, классификация коррупционных правонарушений в Бюро, разделившая коррупцию на два типа: внешнюю и внутреннюю.

К внешней коррупции были отнесены сделки с налогоплательщиками:

• взятка за ускорение процедуры,
• взятка за снижение налогового бремени,
• извлечение ренты за воздержание от нанесения вреда.

К внутренней коррупции — следующие нарушения:

• занижение показателя реально собранных налогов;
• подделка акцизных марок;
• продажа должностей;
• задержка и последующая «прокрутка» денег, полученных от налогоплательщиков;
• подкуп службы внутренней безопасности.

Программа противодействия основным формам коррупции была составлена
из трех компонентов.

Новая система оценки персонала

Перевод и назначение чиновников производился только по результатам оценки их
деятельности. В качестве критерия оценки было взято количество налогов, собранных чиновником. Перестановки наиболее значительных лиц по результатам оценки Плана взял на себя. Кроме того, он разработал систему показателей для каждого района и для каждого чиновника. Была введена система небольших денежных
призов для наиболее отличившихся чиновников. Поскольку тарифная сетка не
могла быть изменена, Плана решил эту проблему внедрением системы премий.

Сбор информации о коррупции

Для сбора информации Плана создал две группы, состоящие из офицеров разведки. В первую группу вошли бывшие военные разведчики, с которыми Плана работал в бытность заместителем министра обороны. Во вторую вошли сотрудники
Национального агентства безопасности и разведки.

Некоторые из разведчиков работали как секретные агенты. Плана внедрял их
в наиболее коррумпированные, по его мнению, коллективы инспекторов. Другая
группа занималась сбором информации о стиле жизни чиновников. Ее сотрудники создали базу данных об имущественном положении 125 высших чиновников
Бюро, из которых 30 процентов вели образ жизни, не соответствовавший их доходам. Отслеживались посещения чиновниками казино, покупка роскошных домов, членство в эксклюзивных клубах.

Противодействием коррупции занимался также Отдел финансового контроля, работавший над системой мониторинга потенциально коррумпированных чиновников.

Наказание виновных

Острие карательной политики было направлено в первую очередь против высокопоставленных чиновников ведомства. Более тридцати из них были уволены,
что оказало существенное психологическое влияние на рядовых служащих.

Плана изначально не ставил своей целью методичное судебное преследование. Как правило, дело заканчивалось тем, что родственники коррупционера приходили к судье и просили за него, ссылаясь на всеобщую распространенность
коррупции. («Почти все там коррупционеры. Почему выбрали именно этого бедного человека? Зачем разрушать его жизнь?») Вследствие этого наказание рядовых чиновников, как правило, было небольшим.

Кроме того, руководитель Бюро использовал другие способы наказания. Например, публичный рассказ об основаниях увольнения того или иного коррупционера.

Результаты программы

Все виды коррупции либо исчезли (покупка/продажа должностей, speed money, вымогательство взятки), либо сократились. Честность стала элементом корпоративной
культуры Бюро. Заметим, что указанных успехов удалось достичь на фоне по-прежнему высокой коррупции в других органах власти, в верхах политической элиты.
Можно сказать, что руководителю Бюро удалось создать «островок честности».

Однако после перехода Плана на работу в министерство финансов Филиппин
коррупция в Налоговом бюро снова стала возрастать и затронула практически
всех: и рядовых сотрудников, и агентов разведки, занятых сбором информации
о коррупционерах, и высший менеджмент Бюро.

Реформа таможни в Филиппинах

Реформа «Таможня будущего тысячелетия» была предпринята в 1992 году, когда
главной проблемой недавно избранного правительства стал бюджетный дефицит.
Первоначальной целью программы было повышение эффективности сбора пошлин. Однако впоследствии было осознано, что выполнение этого плана упирается в проблему коррупции на таможне[5].

Философия программы опиралась на три основных положения:

• Основная причина коррупции — широкие дискреционные полномочия
чиновников. Следовательно, надо резко сократить контакты между клиентами
таможни и чиновниками, регламентировать их взаимоотношения.
• Опора на частный сектор. Комфортная система взимания таможенных пошлин необходима прежде всего бизнесу. Поэтому его поддержка может обеспечить
более надежное продвижение реформ.
• Учет возможного саботажа чиновников. Даже после того, как уровень вознаграждения будет поднят, он не сможет идти ни в какое сравнение с доходами чиновников-коррупционеров. Поэтому последние представляют собой основную силу
противодействия реформам. Реформа должна включать в себя применение санкций.

Административная реформа таможни в Филиппинах предусматривала компьютеризацию, внедрение системы оценки риска, позволившей значительно упростить оформление тех таможенных деклараций, по которым вероятность обмана,
мошенничества или контрабанды оценивалась как низкая, а также реинжиниринг
процедур, т. е. их более четкое организационное разделение по типам.

В 1998 году новые выборы привели к смене руководителя таможни. Новое политическое руководство страны с подозрением относилось к прежней программе
противодействия коррупции. Новый руководитель был рекрутирован из кадровых таможенников и, что характерно, в процессе реформы дважды был уволен
из таможни за ненадлежащее поведение.

Вскоре после его назначения последовал ряд изменений регрессивного характера.
Раньше весь документооборот на «зеленой линии» был автоматизирован и таможенное оформление не требовало персональных контактов чиновника и участника операций. После выборов было решено вернуться к старой системе ручной обработки документов, что привело к усложнению процедур оформления для предпринимателей.

В ответ крупный бизнес инициировал специальное парламентское расследование «О причинах ликвидации программы реформ в таможне».

Недостатки программы

Конгресс Филиппин не пошел на реорганизацию системы оплаты труда и премирования таможенников.

Институционализация реформы была затянута. Лишь в 1996 году появилась
озабоченность тем, что после смены политического руководства реформа может
прекратиться. И только тогда — через четыре года после запуска реформы — был
учрежден пост заместителя по вопросам модернизации, а также проведен тренинг высшего менеджмента по вопросам противодействия коррупции.

Реформа налоговой администрации в Танзании

В 1996 году президент Танзании Бенджамин Мкапа принял решение учредить
Комиссию по изучению причин коррупции в Танзании[6]. Одной из главных задач
комиссии была подготовка так называемой «коррупционной карты» страны. Комиссия выявила шесть причин коррупции в налоговом ведомстве Танзании:

• широкое распространение налоговых льгот, объяснявшихся личными связями в высших политических кругах Танзании;
• высокие ставки налогов и чрезмерно сложные процедуры налогового
администрирования;
• низкие зарплаты и плохие условия работы: доход налогового служащего включая все косвенные выплаты мог покрыть лишь 40 процентов расходов на хозяйство;
• нехватка технического оборудования;
• отсутствие четких критериев для продвижения, найма и премирования
персонала;
• слабые средства обнаружения коррупционных правонарушений.

Внутренний аудит и мониторинг преступной деятельности осуществлялись
крайне неэффективно. Это во многом объяснялось, во-первых, нехваткой аудиторов внутри ведомства (их было всего четыре-пять человек), во-вторых, тем, что
аудиторы фактически оказались включенными в коррупционный механизм.
Если учесть также их низкий профессиональный уровень, то вероятность задержания преступников была близка к нулю.

Программа реформы

Чтобы оградить налоговое ведомство от политического влияния со стороны Минфина, было решено преобразовать налоговый департамент министерства финансов в независимую налоговую службу. В результате появилась также возможность повысить зарплату чиновникам этой вновь созданной полунезависимой службы: прежде
их денежное содержание было ограничено общими ставкам для всей гражданской
службы Танзании. Кроме того, были улучшены условия работы инспекторов и предприняты попытки модернизировать всю систему внутреннего аудита.

Налоговая служба была образована 1 июля 1996 года. На посты ее главы и заместителя были назначены люди с незапятнанной репутацией. Остальные должности управленческого уровня были заполнены лицами, никогда ранее не состоявшими на госслужбе. Все служащие расформированного департамента должны
были заново пройти процедуру оформления в налоговую администрацию,
при этом 35 процентов чиновников (1 164 из 3 365) получили отказ. Остальные
сотрудники были приняты на годичный испытательный срок с условием раскрытия своего финансового положения.

В течение одного года после реформы налоговые поступления в бюджет выросли на 30 процентов, хотя заметных изменений в ставках налогов, льготах или
структуре налогообложения не произошло. За этот год по результатам работы
офиса внутреннего аудита было уволено 239 сотрудников. Общее снижение коррупции в этот период было достигнуто благодаря снижению количества взяток.
Вместе с тем средний размер взятки значительно вырос. По-видимому, чиновники стали брать премию за повышение риска, связанного с передачей взятки.

После 1997 года налоговые поступления упали вновь. Опять — особенно
на нижнем и среднем уровне новой администрации — возросла коррупция. Согласно опросам налогоплательщиков, инспектора снова принялись открыто
вымогать взятки.

Провал реформы объясняют четыре фактора:

• многие сотрудники использовали испытательный срок для того, чтобы присмотреться к работе новой системы, к поведению высшего менеджмента, с намерением после его окончания использовать свои наблюдения в нечестных целях;
• реальная заработная плата упала вследствие инфляции. Размер взятки попрежнему оставался привлекательным;
• в традиционных обществах рост заработной платы влечет повышение
социальных обязательств по отношению к семье и потому может обернуться
снижением уровня жизни индивида;
• реформа разрушила старые коррупционные сети, но не предупредила формирование новых. Так, подбором персонала на низовые должности занимались
менеджеры среднего звена. Порой для того, чтобы заявление было рассмотрено,
необходимо было заплатить взятку. Этот механизм использовался для отсеивания
честных и приема на работу только тех, кто готов вписаться в коррупционные сети. Кроме того, 1 200 все же уволенных чиновников нашли работу в частном секторе. Благодаря тонкому знанию того, как функционирует налоговая служба, они
учредили собственные фирмы или стали работать на корпорации, сохранив старые связи.

Антикоррупционный потенциал реформ
в стиле «нового государственного управления»

Реформа в стиле «нового государственного управления», в отличие от рационализации бюрократии, не ориентирована непосредственно на противодействие
коррупции. Подобные мероприятия проводятся, как правило, в странах с относительно некоррумпированной бюрократией и целью ихявляется, скорее, повышение эффективности честной, но бездушной и непроизводительной бюрократии.
При этом инструменты «нового государственного управления» все же имеют очевидный антикоррупционный эффект. Однако противодействие коррупции
по этому сценарию осуществляется путем устранения причин коррупции, а не
с помощью контроля над потенциальными коррупционерами.

В антикоррупционный инструментарий «нового государственного управления» входят следующие мероприятия.

1. Реструктуризация принципал-агентских отношений, лежащих в основе бюрократических структур[7]. Данная мера, направленная на то, чтобы сократить сферу
полномочий бюрократии, сводится главным образом к контрактации (что означает
передачу полномочия по выполнению той или иной государственной функции частной фирме, при этом конечная ответственность за выполнение данной функции попрежнему лежит на государстве) и приватизации функций (т. е. передаче частному сектору как полномочий, так и конечной ответственности за оказание услуги).
Поскольку в случае приватизации функции граждане избавлены от необходимости
обращаться за услугой к органу государственной власти, непосредственного взаимодействия с чиновником не происходит. Таким образом, успешная реструктуризация
принципал-агентских отношений может свести коррупцию к минимуму.

2. Разделение функций на правоустанавливающие, правоприменительные
и функции оказания услуг. Это средство помогает предотвратить институциональный конфликт интересов и облегчает оценку эффективности органов власти. В то же время оно оказывает существенное антикоррупционное воздействие.
Так называемый эндогенный тип коррупции обусловлен тем, что государственный орган, устанавливающий правила деятельности в определенной области, сам
же применяет эти правила в конкретных ситуациях и контролирует их исполнение, стремясь при этом извлечь максимальную ренту. Кроме того, вполне возможна ситуация «вымогательства ренты», когда ведомство шантажирует предпринимателей, угрожая принять правила, ухудшающие их положение.

Разделение функций пресекает эти процессы, поскольку отныне разработкой
правил и контролем за их исполнением занимаются разные органы.

3. Ориентация на клиента предполагает установление стандартов государственных услуг, введение инструментов контроля качества. Все это придает деятельности государственных органов бoльшую прозрачность и подотчетность. Тем
самым повышается «стоимость» коррупционного поведения и упрощается контроль за действиями чиновников.

4. Ориентация на результат. «Новое государственное управление» заставляет
госслужащих действовать так, как если бы они работали в коммерческой фирме.
Меняется сама структура стимулов труда государственного служащего. Если
раньше он получал фиксированную заработную плату и гарантии стабильности
за четкое исполнение определенных правил и процедур, то теперь вознаграждение зависит от результатов его деятельности. Тем самым одна из основных экономических функций взятки — стимулировать труд чиновника — оказывается лишней. Кроме того, как и ориентация на клиента, ориентация на результат
предполагает создание стандартов работы чиновника — показателей результативности его работы. Прозрачность и измеримость результатов сами по себе создают
предпосылки для снижения коррупции.

Российский опыт противодействия коррупции с помощью «рецепта нового государственного управления» хотя и скромен, но в определенной мере успешен. В нашей стране с его помощью удалось снизить уровень коррупции в системе нотариата.

Институт нотариата функционирует как механизм так называемого «предварительного правосудия»: он позволяет не доводить дело до суда путем устранения
или снижения вероятности возникновения споров. Вплоть до 1993 года в РФ существовал государственный нотариат. Согласно закону СССР от 19 июля 1973 года «О государственном нотариате», нотариальные услуги предоставлялись
государственными нотариальными конторами. Государственный нотариат функционировал как традиционная бюрократическая структура. В такой системе нотариусы — это чиновники, которые получают заработную плату вне зависимости
от результата своей деятельности и не несут никакой имущественной ответственности за нарушение норм права. Нотариат встроен в систему исполнительной
власти, фактически являясь структурным подразделением министерства юстиции. Качество услуг государственного нотариата на практике было чрезвычайно
низким. Многие из тех, кому «посчастливилось» прибегнуть к помощи советского, а затем и российского государственного нотариуса, вспоминают огромные
очереди, которые им пришлось отстоять, неприветливость, а то и грубое обращение со стороны персонала, частые отказы в совершении нотариальных действий.
Государственный нотариус не заинтересован в качественном предоставлении нотариальных услуг. Более того, используя переданные ему принципалом ресурсы,
он склонен злоупотреблять своим должностным положением, либо получая взятки за нарушение закона, либо вымогая взятку за предоставление услуг и повышение их качества. В результате нотариат не только плохо выполнял функции
предварительного правосудия, не только не освобождал суды от очередей и, следовательно, от коррупции, но и сам превратился в довольно коррумпированный
правоохранительный институт.

В 1993 году были введены в действие Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. Согласно ст. 1 этого закона, «нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой».
Иными словами, сохраняя государственный нотариат, закон предусматривал
также передачу государственной функции институту независимого нотариата.
Основы не предусматривали никаких ограничений на переход государственных
нотариусов в независимый нотариат. При такой форме организации нотариальных услуг нотариус является частным лицом, практикующим на свой страх
и риск. Он содержит свой офис и помощников, платит налоги, лично несет
полную ответственность за совершаемые им профессиональные действия и при
этом имеет право — за известными вычетами — распоряжаться нотариальным
тарифом — платой, получаемой от граждан. Тем самым частный нотариус заинтересован в результате своей работы и естественным образом стремится создать
комфортные условия для клиентов. Такой заинтересованности нет в государственных нотариальных конторах, и в случае ликвидации внебюджетного нотариата местным властям надо быть вновь готовыми к давно забытым огромным
очередям у нотариальных контор, а значит к низкому качеству услуг и дополнительному фактору коррупции. На языке административной реформы создание
внебюджетного нотариата в 1993 году подпадает под термин приватизация государственной функции.

В течение последних трех лет среднегодовое количество жалоб на нотариусов
не превышало 1500[8], что в десять раз меньше соответствующего показателя десятилетней давности.

В табл. 1 приводятся сравнительные характеристики двух описанных типов
административной реформы.

Реформа госслужбы в России и ее антикоррупционный
потенциал

Федеральный закон «Об основах государственной службы в РФ» от 31 июля 1995 года так и не смог институциализировать сколько-нибудь эффективного инструмента противодействия коррупции: нечетко урегулирован конфликт интересов, не
в полной мере реализован принцип конкурсного отбора, отсутствует практика ротации чиновников.

Концепция реформы госслужбы, подписанная Президентом РФ 15 августа 2001 года, в данном контексте явилась существенным шагом вперед. Коррупция
упоминается в этом документе в ряду наиболее опасных явлений: «…Современное
состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется низкой эффективностью механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также
правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной
власти и их аппаратов со стороны гражданского общества».

Концепция опирается на модель рационализации бюрократии: основным содержанием реформы выступают традиционные меры по ограничению коррупции
с помощью усиления контроля. Среди них:

• тщательная регламентация конфликта интересов;
• система подбора кадров на основе заслуг;
• подробная регламентация деятельности чиновников. Должностной регламент, содержащий требования, предъявляемые к чиновнику, его должностные
права и обязанности, должен стать «основным нормативным актом, регламентирующим деятельность госслужащего»;
• ротация, которая осуществляется путем перевода служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо перевода из одного государственного органа в другой — как на федеральном, так и на региональном уровне.

Вместе с тем авторы Концепции говорят и о необходимости использования
ряда методов ограничения коррупции из арсенала «нового государственного управления». Эти меры предусматривают не ужесточение контроля над чиновником, а изменение стимулов его поведения:

• повышение заработной платы. Денежное содержание государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики;
• ориентация на результат, а не на процесс. Деятельность руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги, должна оцениваться в зависимости от достигнутых результатов. Тем самым личный интерес чиновника состоит в максимально возможном выполнении задач его «принципала».

Таким образом, Концепция реформирования государственной службы реализовала синтетический подход к ограничению коррупции, при котором меры
по ужесточению контроля над поведением чиновников совмещаются с механизмами изменения стимулов бюрократического труда.

Наряду с Концепцией был разработан законопроект «О государственной гражданской службе в РФ».

Из табл. 2 видно, что лишь часть антикоррупционных инструментов, отраженных в Концепции, получили воплощение в нормах законопроекта «О государственной гражданской службе в РФ».

Существенно изменилась сама идеология противодействия коррупции. Если
авторы Концепции опирались на синтетический подход, объединяющий «парадигму стимулов» и традиционную «парадигму контроля», то в законопроекте нашлось место только для последней. Законопроект не включил в себя инструменты противодействия коррупции, разработанные в рамках экономического
подхода к государственной службе.

Предлагая традиционное меню из регламентов и элементов merit system, законотворцы не только пренебрегли наиболее эффективными инструментами
противодействия коррупции, но и забыли о таких традиционных компонентах
«парадигмы контроля», как ротация и служебные разоблачения (последние,
впрочем, не упоминаются и в Концепции).

Это не означает, что названный законопроект лишен положительных черт.
Рассмотрим две содержащиеся в нем антикоррупционные новеллы.

Отбор по заслугам
В настоящее время конкурсная система отбора кадров существует лишь для старших, ведущих и главных групп государственных должностей категории В. (ст. 21 закона «Об основах госслужбы»). Подбор персонала на высшие должности данной
категории, такие как начальник департамента Правительства РФ, начальник отдела Правительства РФ, начальник департамента федерального министерства, производится на внеконкурсной основе. Таким образом, из конкурсного порядка замещения должностей изъяты не только политические назначенцы, но и высшие
кадровые госслужащие.

Проект закона о государственной гражданской службе РФ впервые за все
историю российского чиновничества устанавливает презумпцию конкурсного
отбора (п. 1 ст. 22). Исключение сделано лишь для категории политических назначенцев. Подобное ограничение вполне разумно: во всех странах принято различать карьерных служащих и политических назначенцев, зависящих от политического руководства страны. Они подбираются по мотивам личной преданности,
являются проводниками политической воли своего патрона и контролируют работу карьерных чиновников.

Регулирование конфликта интересов

Выделяют два основных источника «коррупциогенного» взаимовлияния государства и экономики[9]. Это, во-первых, американская практика «вращающейся
двери». В рамках этой системы работники каждые несколько лет переходят
с госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, японская и французская практика,
при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес («эффект шлепанцев»). Эффекты «шлепанцев» и «вращающейся двери» создают предпосылки для коррупции. Ведь государственный
служащий, помимо полученных знаний и навыков, уносит в бизнес информацию, необходимую коммерческим организациям для обеспечения конкурентного преимущества.

Необходимо так сформулировать нормы закона о государственной службе,
чтобы максимально ограничить негативные последствия этих эффектов. Федеральный закон «Об основах государственной службы» с этой задачей определенно не справляется. Во-первых, он устанавливает лишь общие основы статуса чиновника, допуская регулирование специальных видов государственной службы[10]
в отдельных законах, например, в законе об органах налоговой полиции и др.
Между тем большинство норм относительно конфликта интересов, содержащихся в специальных законах, крайне несовершенны, т. к. позволяют чиновникам
едва ли не легально заниматься собственным бизнесом. Во-вторых, этот закон не
предусматривает институциональных гарантий против негативных последствий
«эффекта шлепанцев» и «эффекта вращающейся двери».

В законопроекте «О системе государственной гражданской службы» реализована принципиально иная схема регулирования конфликта интересов. Если
раньше закон просто устанавливал список ограничений личного интереса госслужащего, то в законопроекте регламентируется сам процесс согласования личного интереса чиновника и интереса государства. Неформальные способы разрешения конфликта интересов, как правило, чрезвычайно трудно поддаются раскрытию (в этом данное явление сходно, например, с лоббизмом). Установление
жестких ограничений — и российский опыт это подтверждает — либо вытесняет
правонарушителей в тень, либо приводит к расширению сферы правонарушений
и провоцирует коррупцию уже в органах правопорядка (т. е. порождает коррупционные сети). Поэтому регулирующий подход к разрешению конфликта интересов, несомненно, предпочтительнее примитивных попыток поставить общий
заслон коррупционному поведению чиновников.

В новом законопроекте реализован именно этот подход: здесь детально прописан процесс возникновения конфликта интересов, установлена ответственность чиновника на каждой стадии этого процесса и определены специализированные органы (комиссии) для контроля за поведением чиновников. В эти
комиссии должны войти, в частности, представители общественности.

Кроме того, законопроект вводит разрешительный порядок занятости после
отставки для ряда должностей, предусматривая при этом ряд ограничений. Согласно п. 3 ст. 17 законопроекта, «гражданин после увольнения с гражданской
службы не вправе: замещать в течение двух лет должности в организациях, непосредственный контроль над деятельностью которых входил в его должностные
обязанности». Тем самым существенного смягчаются эффекты «вращающейся
двери» и «шлепанцев».

Заключение

Две описанные выше стратегии реформирования бюрократии находятся в отношении некоторой преемственности. Исторически рационализация бюрократии
предшествует «новому государственному управлению». Не исключено, что это
соотношение естественно, что реализация последней стратегии возможна, если
в стране уже построена эффективная рациональная бюрократия. Однако что делать России, которая не прошла еще и первого этапа? Нужно ли тратить все силы на него и лишь потом, спустя неопределенное время, переходить к стратегии
«нового государственного управления»? Нет ли риска безнадежно отстать при
этом? А может быть, махнув рукой, сразу ринуться претворять в жизнь вторую
стратегию, минуя фазу построения рациональной бюрократии? Но тогда велика
вероятность не получить ничего, провалив реформу.

Возникает вопрос: нельзя ли совместить две реформы? Похоже, именно этот
вариант эмпирически реализуется сейчас в России. Он сопряжен с известным риском. Некоторые смеси объединяют в себе не лучшие, как ожидалось, а худшие
свойства своих компонентов. Закрытый характер нынешней реформы государственной службы не позволяет установить, задумывались ли ее авторы над природой создаваемой ими смеси и над той социально-химической реакцией, которую
она может вызвать.

---

[1] Государственная служба / Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999. С. 291–292.

[2] Tong C., Straussman J., Broadnax W. Civil service reform in the People’s Republic of China //
Public administration and development. 1999. № 19. P. 197.

[3] Nickson A., Lambert P. State reform and the privatized state in Paraguay // Public administration
and development. 2002. № 22. P. 167.

[4] Klitgaard R. Controlling corruption. California, 1988. P. 143.

[5] Hors I. Fighting corruption in customs administration: what can we learn from recent experiences?
OECD, Development Centre technical papers. 2001. P. 36.

[6] Fighting fiscal corruption: lessons from Tanzania revenue authority // Public administration
and development. 2003. № 23. P. 165–175.

[7] Принципал-агентские отношения внутри бюрократии предполагают заключение негласного
договора между принципалом, т. е. лицом, обладающим и распоряжающимся некоторыми
ключевыми ресурсами (властью, деньгами, пространством и т. п.), и агентом, который
обязуется использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы
исключительно для достижения установленных принципалом целей.

[8] Расчеты авторов по данным Федеральной нотариальной палаты.

[9] Peters G. Politics of bureaucracy. N. Y.; L., 1984.

[10] О понятии «специальная государственная служба» см.: Козбаненко В. Д. Структурно-видовые
особенности госслужбы // Государство и право.1998. № 12. С. 42–50.