Численность и социальный облик российской бюрократии.

Статистические наблюдения за контингентом государственных и муниципальных
служащих ведутся в Российской Федерации с 1994 года. Имеющиеся официальные
ежегодные данные по 2001 году включительно позволяют проследить изменения
численности административно-бюрократического аппарата.

В 1998 и 2001 годах наблюдалось небольшое его уменьшение.

За период с 1994 по 2001 год общее
количество работников государственного аппарата всех уровней увеличилось
на 136,3 тысячи человек, или на 13,6 процента. Причем рост этого общего показателя не был постоянным и неуклонным.

Таблица 1

Численность служащих в органах исполнительной власти отличалась наибольшей стабильностью. Она увеличилась
на 10 процентов (89,3 тысячи человек), тогда как в органах законодательной власти
прирост составил 169 процентов (12 тысяч человек). В среднем на 1 000 человек
населения, по одним данным, приходилось семь человек[1], по другим —
восемь человек[2], занятых в исполнительной власти всех уровней. При этом
разброс значений этого показателя на региональном уровне весьма значительный.
В 20 субъектах Федерации он равен среднему уровню по стране, в 19 — немного
выше, достигая 10 человек (в основном
в районах Сибири, Дальнего Востока
и Крайнего Севера). Крайние значения
зафиксированы в Эвенкийском автономном округе (58 человек) и в Республике
Ингушетия (4 человека).

До 1998 года зафиксировано сравнительно стабильное соотношение между
количеством чиновников, работающих в
федеральных органах исполнительной
власти, и общим численным составом органов субъектов Федерации и местного
самоуправления. На долю первых до указанного года приходилось 42,4–44,9 процента, а начиная с него удельный вес чиновников федерального уровня стал
постепенно сокращаться (с 41,6 процента
в 1998 году до 38,3 процента в 2001 году).
Численность центрального аппарата
в 2001 году уменьшилась почти на 15 процентов по сравнению с 1994 годом:
с 33,8 тысячи человек до 28,8 тысячи человек. Приведенные данные отражают
тенденцию не только относительного, но
и абсолютного сокращения работников
центрального аппарата федеральных ведомств — при количественном росте чиновников в регионах.

Увеличение кадрового состава федеральных ведомств в регионах происходило неравномерно, чередуясь с периодами
подъема (1995 год) и заметного спада
(в 1998 и 2001 годах сокращение составило соответственно 31,1 и 26,1 тысячи
человек), так что в целом оно не очень
значительно. Пополнение рядов бюрократии на уровне субъектов Федерации
и органов местного самоуправления имело более устойчивый и неуклонный характер (за исключением 2001 года). За
указанный в табл. 1 период ее численность увеличилась на 17,9 процента.

В публицистике периодически встречается тезис о многочисленности и «раздутости» постсоветской бюрократии. Однако он не подтверждается корректными
сопоставлениями с численностью советского государственного аппарата. По данным ЦСУ СССР, в середине 1980-х годов
аппарат управления насчитывал от двух
до 2,4 миллиона человек. Однако официальная статистика не учитывала многочисленный партийный аппарат, бравший на
себя часть функций государственного управления. С другой стороны, пореформенная российская статистика несколько расширительно относится к исчислению
состава управленцев, включая в него и обслуживающий персонал (обслуживание
зданий, водители, секретари и т. п.), и технический персонал (инженеры, программисты и пр.). Известно, например, что
персонал по охране и обслуживанию зданий составил в начале 2001 года свыше 120 тысячи человек (10 процентов
всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов). Поэтому упомянутый тезис не выглядит достаточно обоснованным.

В целом уровень «бюрократизации»
России по сравнению со многими европейскими государствами, США и Японией выглядит весьма низким. Об этом
свидетельствуют данные специального
международного обследования, проведенного Всемирным банком в середине 1990-х годов (см. табл. 2).

Таким образом, Россия имеет один из
самых низких показателей данного типа
даже по сравнению со странами бывшего
социалистического содружества.

Федеральный закон 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» установил деление
государственных служащих на пять должностных групп («высшие», «главные»,
«ведущие», «старшие» и «младшие»)
и пятнадцать разрядов. В соответствии
с введенной градацией высшие и главные
должности занимают 13–15 процентов государственных (в федеральном центре
и в органах власти субъектов Федерации)
и муниципальных служащих. Соотношение служащих, занимающих ведущие,
старшие и младшие должности, выглядит
в целом как 1:2:1. В федеральном центре
оно ближе к 2:4:1, а в субъектах Федерации — к 2:3:2. В совокупности на долю
старших и ведущих должностей приходится 75 процентов.

Иное соотношение наблюдается
на муниципальном уровне — 1:2:2 — между ведущими, старшими и младшими
должностями. Доля младших должностей
здесь составляет более 35 процентов.

На практике это означает, что каждый
третий муниципальный служащий занимает младшую должность, в то время как
только каждый пятый государственный
служащий оказывается на аналогичной
должности.

Более 70 процентов служащих государственного управления составляют
женщины. Причем они занимают преимущественно младшие должности.
На федеральном уровне женщинам отдано 86 процентов младших должностей (89 процентов высших должностей
здесь занято мужчинами), на уровне субъектов Федерации — 88 процентов (соответственно 72 процента высших должностей — у мужчин)[3].

Возраст служащих исполнительных
органов власти в целом имеет тенденцию
к повышению. Она особенно проявляет
себя в отношении лиц, занимающих высшие, главные и ведущие должности.
Среди них более 15 процентов перешагнули 60-летний рубеж. Всего же доля
пенсионеров в органах федерального
уровня составляет девять процентов, регионального — 2,3 процента, в субъектах
Федерации — пять процентов.

Максимальное присутствие молодежи (до 30 лет включительно) отмечено
в федеральных органах власти на региональном уровне, где оно выражено цифрой 28 процентов. На федеральном
уровне доля молодых лиц не превышает 10 процентов. В том и другом случае
молодежь располагается на самом низу
служебной лестницы.

Согласно закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», высшее специальное образование по профилю деятельности выступает
необходимым условием занятия государственных должностей всех уровней,
кроме младших. Однако в реальной практике этому требованию закона соответствуют, как правило, только чиновники
федеральных органов федерального
уровня, занимающие ведущие, главные
и высшие должности. У служащих этого
уровня, находящихся на старших должностях, 20 процентов имеют среднее
специальное образование. В федеральных органах, действующих в регионах,
каждый третий чиновник не имеет
высшего образования, в том числе три
процента чиновников, находящихся
на высших должностях, около 15 процентов — на ведущих, свыше 30 процентов — на старших. Примерно такая же
картина в органах исполнительной власти субъектов Федерации. Среди муниципальных служащих только 50 процентов имеют высшее образование; у пяти
процентов отсутствует среднее специальное образование.

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

---

[1] Гимпельсон В. Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской
номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., 2002. С. 13.

[2] Байков Н. М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа.
Хабаровск, 2002. С. 109.

[3] Статистический бюллетень. 2001. №4. С. 20.