Метаморфозы государственной службы в Китае

История государственной службы в Китае насчитывает уже не одно тысячелетие, восходя к временам Конфуция, который, как известно, одно время тоже был чиновником. Уже тогда утвердилась система экзаменов — сдавшие их получали право занимать государственные должности. Установились и чиновничьи ранги, и связанные с ними различия в одежде и украшениях головных уборов.

В древности чиновники занимали подчиненное положение по отношению к всесильной родовой аристократии, но в средневековом Китае старая знать уступила свои позиции служилому сословию — чиновничеству и шэныпи. Шэныпи — это «ученые мужи», т. е. люди, получившие конфуцианское образование. Лишь меньшинству из них удавалось занять должность — эти счастливцы были непосредственно причастны к власти. Остальные пополняли огромную армию кандидатов в чиновники. Они не были облечены государственными полномочиями, но благодаря своему образованию играли огромную роль на местах, в общинном управлении, что в значительной мере способствовало централизации власти. Путь к чиновничьей должности формально был открыт для всех сдавших экзамен, фактически же получить образование и чиновничий ранг могли только дети чиновников-богачей. Такой порядок обеспечивала система «рекомендаций достойных людей».

Деление чиновников на девять разрядов сложилось еще в период «воюющих царств» (221—206 год до н. э.). Разряды различались окладом жалования, выплачиваемого зерном. В конце III века вместо жалования чиновникам стали раздавать земельные наделы, которые передавались арендаторам; арендная плата заменила выплаты из казны. С VIII века чиновники снова стали получать казенное жалование зерном и деньгами, служебные наделы и «кормления» могли лишь дополнять его. Так продолжалось вплоть до революции 1911—1913 годов.

Среди шести центральных ведомств имперского Китая особую роль играло ведомство чинов, отвечавшее за назначения, перемещения и отставки всех гражданских чиновников. Оно считалось главным: так высок был в те времена престиж чиновничьей должности. Особое положение в аппарате занимала цензура. Цензоры держали под наблюдением всех чиновников, они не только выявляли их злоупотребления, но могли отменять их распоряжения и применять карательные санкции.

Современный вид государственная служба приобрела лишь в гоминьданов- ском Китае (1912—1949). В Китайской Республике была создана Экзаменационная палата, которая ведала не только набором госслужащих, но и их аттестацией, однако фактически все кадровые вопросы оказались в руках Кадровой администрации Исполнительной палаты (правительства). На Тайване такое противоречивое положение сохраняется и по сей день. Демократическая прогрессивная партия Тайваня неоднократно поднимала вопрос об упразднении Экзаменационной палаты, но так и не смогла этого добиться.

В Китайской Народной Республике ныне действующая система государственной службы сложилась лишь после завершения «культурной революции». В первые годы госслужащие и их семьи находились на централизованном пайковом обеспечении, т. е. помимо денег они получали пайки, которые распределялись через специальные столовые, и одежду. Весь корпус служащих делился на несколько категорий снабжения. В 1956 году этот порядок оплаты был заменен денежным жалованием, размер которого зависел от должности. Партийные органы больше не занимались «всеобщим централизованным распределением кадров»: служащие, зачисленные в штат госаппарата, затем могли рассчитывать на продвижение. Однако в отсутствие свода административных правил, регламентирующих кадровую работу снизу доверху, такой порядок вел к уравниловке и неэффективности. Зачисленным на должность служащим фактически гарантировалась занятость — независимо от успешности их работы.

Вопрос о законодательном регулировании системы государственной службы был поставлен после 3-го пленума ЦК КПК 11 созыва (декабрь 1978 года), того самого, от которого ведется история китайских реформ. Уже в 1980 году архитектор реформ Дэн Сяопин обрисовал новые принципы, выделив такие моменты, как набор служащих по результатам экзаменов, четкое определение критериев назначения на должность и смещения с должности, периодические аттестации, отвод от должности, ротацию кадров. В 80-е годы министерству кадров КНР было поручено разработать новый способ организации государственной службы. Первый вариант проекта Временного положения о государственных служащих был подготовлен в 1987 году. В 1988—89 годах он широко обсуждался в центре и на местах, результаты обсуждения были одобрены постоянными органами Госсовета и ЦК КПК. В 1988 году началась апробация проекта в некоторых центральных и местных органах. Только в 1988 году более I млн человек приняли участие в экзаменах на штатные должности в правительственных органах различных ступеней.

Временное положение о государственных служащих вступило в силу I октября 1993 года. Этому предшествовало несколько лет подготовительной работы, в том числе четыре года заняла экспериментальная проверка эффективности. Положением была установлена ранжированная иерархия государственных служащих, ранги увязаны с определенными должностями: первый ранг у премьера Госсовета, второй и третий у его заместителей, третий и четвертый — у министров и глав администраций провинциального уровня. Табель о рангах замыкают делопроизводители (10—15-й ранги). Должности госслужащих подразделяются на руководящие и не руководящие, к последним отнесены референты, инспекторы, делопроизводители и т. п. Экзаменационная система набора госслужащих не распространяется на руководящие должности, порядок замещения которых по- прежнему регулируется партийными документами: с 1999 года — Временным положением о работе по подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников[1], с 2002 года — аналогичным документом постоянного характера[2]. Оба документа примечательны своей открытостью — в прошлом акты, регулирующие формирование партийно-государственной номенклатуры, никогда не публиковались. Положение содержит перечень органов, руководители которых относятся к номенклатурным работникам. Первый перечень наряду с партийными и государственными органами включал в себя руководящий орган Единого фронта — Всекитайский комитет Народного политического консультативного совета Китая. Перечень 2002 года распространяет действие Положения также и на руководящие кадры профсоюзов, комсомольских, женских и других общественных организаций.

От кандидатов на руководящие должности требуются определенный стаж работы на нижестоящих должностях, высшее или специальное образование, обязательная переподготовка в кадровых учебных заведениях (партийных школах, административных академиях и институтах и т. п.). Кроме того, для назначения или избрания на руководящие должности установлена многоступенчатая система рекомендаций, в которой большое значение придается политическим критериям. Особо подчеркивается, что вопросы назначения и смещения кадров должны обсуждаться в коллективе, положение прямо воспрещает секретарям партийной организации или иным руководителям решать их единолично или даже в кругу других руководителей. Запрет выдвигать на руководящие должности родственников содержался еще во Временном положении 1993 года, сейчас он дополнен запрещением выдвигать собственных секретарей и других работников из своего окружения. Регулируется процедура избрания кандидатов, рекомендованных на выборные должности: избранное лицо может рекомендоваться на тот же пост на второй срок, однако если рекомендованная кандидатура второй раз отвергается, то ее уже больше нельзя выдвигать в той же местности на ту же должность.

На руководящих работников распространяется положение о ротации, которой подлежат члены руководства территориальных партийных комитетов и местных народных правительств, проработавшие на одном месте более 10 лет. Ротация осуществляется между различными территориальными единицами, органами и учреждениями различных уровней, а также между общественными организациями. Ее цель — предотвращение образования местнических кланов, порождающих коррупцию. К этому же направлена система отводов служащих, связанных супружескими или родственными узами.

Закон КНР о государственных служащих был введен в действие с I января 2006 года, заменив Временное положение. В Законе имеются существенные отличия от предшествующего нормативного документа. Так, глава I, «Общие положения», дополнена новыми партийными установками Дэн Сяопина: о «трех представительствах» (это значит, что партия представляет интересы всего народа, всех производительных сил и культуры) и о курсе на построение социалистического правового государства, которым все должны руководствоваться. В законе подчеркивается, что система назначения и утверждения государственных служащих подчинена принципу партийного руководства, что прерогатива расстановки кадров по-прежнему принадлежит коммунистической партии Китая (с. 43 закона).

По сравнению с Временным положением закон дополнен главой XVII («Правовая ответственность»). На с. 101 перечисляются все нарушения этого закона, за совершение которых государственный служащий может быть подвергнут наказанию, от порицания до привлечения к уголовной ответственности, а также перечень должностей, подпадающих под эту статью. К указанным нарушениям относится, например, принятие кадровых решений в отсутствие квоты штатного состава или достаточного числа должностей, зачисление в штат работника, не обладающего нужной компетенцией, а также разглашение экзаменационных тем при зачислении на должности, нарушение дисциплины на экзаменах и т. п.

Закон дал определение государственного служащего, отсутствовавшее во Временном положении: «Государственные служащие, о которых говорится в настоящем законе, — это сотрудники, исполняющие по закону государственные должностные обязанности, входящие в штат государственного аппарата, получающие заработную плату и другие материальные блага из государственных средств» (ст. 2 Закона). Уточнено, какие требования предъявляются к кандидатам на должности государственных служащих, а именно: гражданство КНР, возраст 18 лет и старше, поддержка Конституции КНР, хорошее поведение, здоровье, достаточное для нормального исполнения служебных обязанностей, соответствующие должностным обязанностям культурный уровень, работоспособность и компетентность. Оговорено, что зачисление государственных служащих на должности в центральном государственном аппарате и в учреждения при этом аппарате осуществляются Министерством кадров. Зачисление на службу в местные органы проводят отделы персонала провинциального уровня; они имеют право привлекать к этой работе компетентные органы городов и районов. На службу в центральный и местный государственный аппарат не могут быть приняты лица, подвергавшиеся уголовному наказанию, увольнению с госслуж- бы, а также по другим установленным законом основаниям.

Претенденты на должность сдают устные и письменные экзамены, по результатам которых проводится зачисление. Вновь принятые на работу госслужащие должны выдержать годичный испытательный срок. При необходимости госслужащие могут работать и вне своего учреждения, по совместительству, но за такую работу они не получают вознаграждения.

В отличие от Временного положения, новый Закон ввел категорию должностей по приглашению. Приглашения инициируются учреждениями и санкционируются компетентными органами по делам персонала (провинциального уровня и выше). Допустимо приглашать служащих на самые важные специальные и на вспомогательные должности. Приглашенные должны подписать с соответствующим учреждением письменное соглашение на срок от года до пяти лет. Запрещено приглашать служащих на должности, связанные с государственной тайной.

Проверка работы государственных служащих осуществляется путем аттестации. При этом вместе с проверкой практических результатов работы учитываются моральные качества и способности, прилежание, честность и неподкупность госслужащих. Как правило, к аттестации служащий готовит отчет, затем руководящий работник или аттестационная комиссия заслушивает мнение коллектива или населения. После этого руководитель учреждения или аттестационная комиссия оценивают работу аттестуемого по четырехбалльной шкале: отлично, соответствует должности, соответствует должности в основном или не соответствует.

При возникновении конфликтной ситуации госслужащий может подать жалобу или выступить с обвинениями. Жалобы могут быть поданы в связи с вынесением административного взыскания, принудительной отставкой или аннулированием зачисления на службу, понижением в должности, аттестационным решением о несоответствии должности, увольнением от должности и другими обстоятельствами, перечисленными в законе. Жалоба подается в отдел персонала соответствующего или вышестоящего уровня. Если служащий не согласен с постановлением по его жалобе, то он может повторно подать ее в вышестоя

щий кадровый орган. Специальный порядок урегулирования конфликтов установлен для государственных служащих, назначенных по приглашению. Последние могут подать заявление в Арбитражный комитет по урегулированию разногласий в кадровых вопросах, формируемый из представителей сторон. Если заинтересованное лицо не согласится с решением, то оно может в течение 13 дней со дня получения письменного решения арбитража обратиться в народный суд.

Декларирование доходов руководящих кадровых работников партийных и государственных органов уездного (отдельского) уровня и выше регулируется соответствующим постановлением, санкционированным ЦК КПК и Госсоветом и разосланным канцеляриями этих органов 30 апреля 1995 года. Оно распространяется не на всех государственных служащих, но зато применимо в том числе и к руководящим кадровым работникам общественных организаций уездного уровня (включая Народный политико-консультативный совет), а также к руководителям крупных и средних предприятий. Кроме заработной платы, они должны декларировать все виды премий и дотаций, гонорары и доход от хозяйственной деятельности по договору подряда и аренды.

Государственный служащий может оставить должность путем увольнения или отставки. Увольнение производится на основании заявления служащего. Оно должно быть рассмотрено в течение 30 дней (для руководящих работников — в течение 90 дней). Закон предусматривает случаи, когда увольнение невозможно, например, если служащий занимает пост, связанный с государственной тайной, а установленный срок снятия секретности еще не истек, или в случае, когда важное государственное задание, за которое отвечает служащий, еще не выполнено. Увольнение невозможно в период ревизии или проверки дисциплины в учреждении, где служит увольняемый, а также в некоторых других случаях.

Отставка не обусловливается желанием служащего. Он может быть отправлен в отставку, если два года подряд в ходе аттестации его признавали не соответствующим должности или же за нарушения дисциплины, например за невыход на работу после отпуска в течение более чем 15 дней, за прогул 15 дней подряд или более 30 дней в течение года и в некоторых других случаях. Вместе с тем Законом предусмотрены случаи, когда служащего невозможно отправить в отставку, в частности, так нельзя поступить с беременными женщинами и кормящими матерями, с госслужащими, получившими на службе увечья, и др.

Госслужащие выходят на пенсию по достижении установленного государством пенсионного возраста или при полной потере трудоспособности. При желании госслужащие, имеющие тридцатилетний трудовой стаж, могут выйти на пенсию, даже если им не хватает пяти лет до пенсионного возраста.

Проведение в жизнь Закона о государственных служащих — важная составляющая административной реформы в КНР. Реформа была направлена против коррупции, имеющей в Китае глубокие исторические корни. После революции, в 1951-52 годах, в стране развернулась массовая кампания против коррупции, бюрократизма и расточительства (сань фань), вызвавшая к жизни специальные судебные органы с широкими правами — народные трибуналы, которые создавались во всех учреждениях окружного масштаба, в воинских частях и соединениях от полка и выше. В последующие годы власти КНР неоднократно возобновляли борьбу с продажностью должностных лиц. Формально и «культурная революция» носила антикоррупционный характер, хотя на деле она привела к новому витку коррупции, в которой погрязли недавние цзаофани и хун- вэйбины. Лавинообразным ростом числа дел о подкупе отмечены начало и середина 80-х годов. В 1989-90 годах уровень коррупции в Китае выходит на новый уровень, ее взлет стал одной из главных причин студенческого движения 1989 года. Тогда руководство страны вновь усилило борьбу с этим злом. Однако и сейчас, в начале XXI века, уровень коррупции остается высоким. Серьезность ситуации давно осознана: удастся справиться с разложением аппарата или нет — в этом китайское руководство видит вопрос жизни и смерти партии и государства.

Дэн Сяопин, бывший лидером второго (послемаоцзэдуновского) поколения китайских руководителей, рассматривал борьбу с коррупцией сквозь призму сохранения социальной стабильности в стране. Магистральный путь борьбы с этим злом он видел в скорейшем создании системы законности и правопорядка и в этой связи придавал большое значение деятельности центральной комиссии по проверке дисциплины (ЦКПД), считая, что контроль за соблюдением дисциплины членами партии может прекратить практику подкупа должностных лиц. В политической практике лидера третьего поколения китайских руководителей, Цзян Цзэминя, важное место занимала задача построения «неподкупной администрации». Он настаивал на комплексном подходе к борьбе с коррупцией, т. е. на сочетании карательных мер с воспитательной и образовательной работой. Xy Цзиньтао, лидер четвертого поколения, подобно своим предшественникам, видит в эффективной борьбе с коррупцией важную меру по сохранению политической стабильности в стране. Вместе с тем он усиливает внимание к правотворчеству, разработке теории антикоррупционных мер, в том числе профилактических мероприятий.

В заключение отметим, что разработанная в 90-е годы XX века в КНР нормативная база, регулирующая прохождение государственной службы, создала лучшие условия для использования персонала, комплектования штатов госучреждений, более полного выявления личных способностей людей в интересах дела. В этой базе заложены и антикоррупционные меры. Важно подчеркнуть, что до недавнего времени она состояла из актов временного характера, которые в дальнейшем заменялись более совершенными. Это свидетельствует о серьезном подходе нынешнего китайского руководства к проблеме модернизации государственного аппарата страны.