Принцип разделения властей, ставший одним из основополагающих в современном
государственно-правовом строительстве, до сих пор является камнем преткновения
при определении правовой природы некоторых государственных структур,
в частности прокураторы. Конституция РФ 1993 года включила ст.129 о
прокуратуре в главу о судебной власти, тем самым механически отнеся
ее к данной ветви. Однако ряд правоведов не согласен с таким положением,
считая, что в таком случае роль прокуратуры как органа, надзирающего
за судом и поддерживающего в нем государственное обвинение, оказалась
бы ничтожной[1]. Некоторые ученые предлагают даже ввести
отдельное понятие «контрольная ветвь власти»[2].
При этом часть из них склонна относить прокуратуру к ветви исполнительной
власти, исходя из анализа ее функций.

Конституция РФ, Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от17.01.1992
и в редакции от 17.11.1995 возлагают на прокуратуру осуществление надзора
за исполнением действующих на территории РФ законов, устранение их нарушений,
привлечение виновных к ответственности вплоть до уголовного преследования.
Кроме того, прокурорский надзор имеет ту же силу и в отношении указов
Президента РФ. Вне зоны его действия находятся высшие органы законодательной
и исполнительной власти, в том числе высшие должностные лица государства.
Под прокурорский надзор не попадают и все суды, в том числе Конституционный
cуд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры,
в наименовании которых имеется слово «суд» (например, третейские суды,
суды чести, товарищеские суды).

Закон «О прокуратуре РФ» выделяет четыре так называемые функции, или
отрасли, прокурорского надзора:

1. Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными
комитетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами
местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,
органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,
их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых
ими правовых актов. Исторически сложилось так, что эту отрасль прокурорского
надзора принято называть общим надзором (ч. 2 ст. 1 ист. 21–25
Закона «О прокуратуре РФ»). Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением
законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений закона
и полномочия по устранению выявленных нарушений.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций
(ст. 26–28 Закона «О прокуратуре РФ»). В известном смысле эта отрасль
выделилась из общего надзора и располагает соответственными полномочиями.
Так, прокурор может возбудить уголовное дело по факту преступления и
принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты
уголовному преследованию в соответствии с законом. Он также может возбудить
дело об административном правонарушении, предъявить и поддерживать в
суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, выносить протесты
или представления.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору ст. 108,
146, 221 и 226 УПК РФ, прокуроры могут проверять уголовные дела, материалы
и иные сведения о совершенных преступлениях, давать письменные указания
следователям и дознавателям по вопросам расследования преступлений,
контролировать правомерность решений следователей и дознавателей о возбуждении
уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих
конституционные права граждан, отменять незаконные и необоснованные
постановления следователей и дознавателей, давать письменные указания
о расследовании преступлений, возвращать уголовные дела для дополнительного
расследования, изымать дела от органа дознания и передавать их следователю,
передавать дела от одного следователя другому, возбуждать уголовные
дела, приостанавливать и прекращать их и т. д.

4. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера,
а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под
стражу.

Прокурор имеет право посещать изоляторы временного содержания, следственные
изоляторы, исправительные учреждения, исполняющие наказания по приговорам
судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждения, исполняющие решения
судов о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера.
В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленным уголовно-исполнительным
законодательством порядком и условиями содержания осужденных. Полномочия
прокурора в этой отрасли тоже во многом сходны с полномочиями в отрасли
общего надзора.

Так, прокурор вправе в любое время посещать поднадзорные учреждения,
опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами
и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений
администрации мест лишения свободы и, в случае необходимости, выносить
протесты. Прокурор может отменять незаконные дисциплинарные взыскания,
немедленно освобождать лиц, отбывающих наказания, из штрафного изолятора,
помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора; своим
постановлением немедленно освобождать из-под стражи лиц, незаконно содержащихся
под стражей.

Кроме отраслей прокурорского надзора можно выделить и другие направления
деятельности прокуратуры. В их числе:

— уголовное преследование лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении
преступлений;

— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

— участие прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих
закону решений, приговоров, определений и постановлений судов либо внесение
представлений с целью устранения судебных ошибок;

— надзор за исполнением законов судебными приставами (это новое направление
деятельности прокуратуры, появление которого определяется принятием
законов об исполнительном производстве и о судебных приставах).

С принятием Закона «О прокуратуре РФ» 1992 года участие прокурора в
рассмотрении дел судами потеряло значение отрасли надзора и стало считаться
особым направлением деятельности прокуратуры. Тем самым закрепляется
принцип разделения властей: суды в своей деятельности самостоятельны
и не поднадзорны никаким другим органам государства.

Считаясь участником судебного процесса, прокурор должен в первую очередь
способствовать исполнению требований закона о всестороннем разбирательстве
дела. При рассмотрении уголовных дел прокурор выступает в суде как государственный
обвинитель, принимая участие в допросе подсудимого, потерпевшего, свидетелей,
в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств, выступая
с обвинительной речью и т. д. После вынесения судом приговора прокурор
обязан принять меры, предусмотренные законом, по исправлению судебных
ошибок (в случае их обнаружения).

Разбирательство гражданских дел требует от прокурора строгого соблюдения
материального законодательства и норм гражданского судопроизводства.
С этой целью он наделяется специальными полномочиями. Так, прокурору
принадлежит право обращаться в суд с заявлением в защиту прав и интересов
других лиц. Он может вступить в дело в любой стадии процесса; давать
заключения, разъясняющие закон применительно к существу рассматриваемого
дела, знакомиться с материалами гражданского дела даже в том случае,
если он не участвовал в процессе, и т. д. Участие прокурора в суде по
гражданским делам может быть предпринято им по собственному усмотрению
или определяться приказом Генерального прокурора РФ.

В числе важнейших полномочий прокурора — обязанность реагировать на
незаконное или необоснованное решение суда.

Редакция закона «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 несколько по-новому
расставила акценты в определении приоритетов деятельности прокуратуры.
Основным направлением деятельности прокуратуры теперь признана защита
прав человека, тогда как груз ее «общенадзорных» функций в значительной
степени уменьшился. Тенденции законодательства ориентированы на то,
чтобы он был переложен на плечи судебной власти. На практике, однако,
новая редакция закона пока не оказала заметного влияния на характер
и правовую природу деятельности прокуратуры.


[1] См., например: Черемных
Г. Г.
Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998. С. 22,
78–85.

[2] Чиркин В. Е. Контрольная
власть // Государство и право. 1993. ‹ 4. С. 17–18.