Финансирование судебной системы в России

*

Конституция РФ (ст. 124) определяет, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. Согласно ст. 1 Федерального закона «О финансировании судов РФ», в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном суде РФ, Высшего арбитражного суда РФ и других арбитражных судов. Кроме того, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О военных судах РФ», за счет средств федерального бюджета осуществляется финансирование военных судов.

За пределами федеральной судебной системы остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, финансируемые за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» относит к судам субъектов РФ также мировых судей. Однако ст. 3 того же закона указывает на то, что мировые судьи финансируются из федерального бюджета. Федеральный закон «О мировых судьях в РФ» определяет два источника финансирования деятельности мировых судей: финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном cуде РФ (при этом в бюджетной отчетности указанные расходы отражаются по разделу «Федеральная судебная система). Ответственность за материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей лежит на субъектах Российской Федерации. Его осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти субъекта федерации в порядке, установленном региональным законом.

К числу главных распорядителей средств федерального бюджета по разделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ 0201 «Федеральная судебная система» относятся:

• Конституционный суд РФ;

• Верховный суд РФ;

• Судебный департамент при Верховном суде РФ;

• Высший арбитражный суд РФ.

Расходы Конституционного суда и Верховного суда (по разделу 02 «Судебная власть») сводятся к двум целевым статьям: содержание членов и обеспечение деятельности соответствующих судов.

Высший арбитражный суд помимо средств, выделяемых на содержание его самого, распоряжается бюджетными ассигнованиями по целевым статьям «Содержание федеральных арбитражных судов» и «Содержание арбитражных судов субъектов РФ», т. е. распоряжается в полном объеме средствами, выделяемыми на содержание системы арбитражных судов всех уровней.

Судебный департамент при Верховном суде РФ был создан в 1997 году для организационного обеспечения деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирования мировых судей. Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. С1999 года Судебный департамент разрабатывает и представляет в правительство РФ предложения по финансированию судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей на очередной финансовый год. Через свои управления (отделы) в субъектах Федерации департамент осуществляет финансирование районных судов и квалификационной коллегии судей; контролирует расходование ими бюджетных средств, проводит ревизии их финансово-хозяйственной деятельности.

В целом учреждение Судебного департамента соответствует мировой практике разделения функции отправления правосудия и административных функций внутри судебной системы. Деятельность Судебного департамента оценивается судейским сообществом как удовлетворительная.

Федеральный конституционный закон «О военных судах в РФ» определяет, что финансирование военных судов осуществляется Судебным департаментом при Верховном суде РФ (ст. 32). Однако в ст. 106 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 г.» сказано, что впредь до передачи в установленном порядке ассигнований на финансирование и материально-техническое обеспечение военных судов и Главного управления обеспечения деятельности военных судов Судебного департамента при Верховном суде РФ Судебному департаменту и Верховному суду РФ их финансирование и материально-техническое обеспечение осуществляются Министерством обороны РФ за счет ассигнований, предусмотренных по разделу «Национальная оборона» ведомственной структуры федерального бюджета.

Таблица 1

Расходы федерального бюджета на судебную систему (1997–2000)

* Суммы финансирования за 1997 год выражены в миллионах рублей. ** Предварительные данные. Источники: Отчеты Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета; данные «Российского статистического ежегодника» (2000).

В табл.1 приведены данные о динамике расходов на судебную власть в1997–2001 годах. Номинальные расходы в период с 1997 года по 2002 год выросли более чем в шесть раз. Что касается доли расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета, то во второй половине 1990-х годов она колебалась вокруг уровня 0,8 процента, а в 2002 году выросла до 0,97 процента.

Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние несколько лет улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в финансировании судов в объеме бюджетных ассигнований и регулярность доведения доних денежных средств через органы Федерального казначейства. Если данные за 1995–1998 годы свидетельствуют о систематическом недофинансировании Министерством финансов федеральных судов, то за последние годы финансирование текущих потребностей судов было в целом обеспечено (см. табл. 2)[1].

Таблица 2

Исполнение федерального бюджета по финансированию судебной системы в процентах от бюджетных назначений (1997–2000)

* Данные за 1995–1997 годы не включают расходы на содержание Конституционного Суда РФ. Источник: Данные за 1995–1997 годы взяты из «Обзора наиболее характерных нарушений, выявленных в ходе проверок вопросов финансово-хозяйственной деятельности судебной системы РФ» (Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999); данные за 1998–2002 годы рассчитаны на основании отчетов (за 2002 год — предварительного отчета) Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета.

Указанные позитивные сдвиги, по-видимому, связаны с общим улучшением исполнения непроцентных статей расходов федерального бюджета. Возможно, позитивную роль сыграла также передача полномочий по финансированию судов общей юрисдикции от Министерства юстиции Судебному департаменту при Верховном суде РФ. Кроме того, растет осознание необходимости выполнения государством принятых на себя обязательств по финансированию судебной системы.

Согласно ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Конкретизируя конституционные гарантии, ст. 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» предписывает, что финансирование федеральных судов осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (п. 2). Объем бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5). Отсутствие законодательно утвержденных нормативов финансирования судебной системы дает возможность законодательной и исполнительной власти осуществлять это финансирование по своему усмотрению. Так, в 1998 году, предусмотрев в п. 1 ст. 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на1998год», что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации финансирует расходы федерального бюджета на 1998 год строго пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное собрание тем самым предоставило Правительству Российской Федерации право сокращать финансирование расходов на содержание федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми другими статьями. Правительство и Министерство финансов РФ воспользовались этим правом, сократив в апреле1998 года предусмотренные федеральным законом расходы на судебную систему на 26,2 процента. Верховный суд РФ направил в Конституционный суд РФ запрос о проверке конституционности положения, содержащегося в п. 1 ст. 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год». Конституционный суд признал это положение противоречащим Конституции РФ, поскольку оно позволяет Правительству Российской Федерации самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования, и обязал Федеральное собрание в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Но до сих пор нормативов нет.

Таблица 3

Структура расходов федерального бюджета на федеральную судебную систему по видам расходов 2000–2001

* Расходы на содержание аппарата состоят из издержек на приобретение расходных материалов и предметов снабжения, командировочных расходов, транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуг, а также расходов на приобретение предметов длительного пользования и капитальный ремонт. ** Согласно бюджетной классификации РФ расходы на содержание Председателей и членов Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда выделяются в отдельные виды расходов (всего шесть видов), однако в данном случае представляется целесообразным объединить эти виды расходов в силу их функциональной схожести. *** Расходы на погашение кредиторской задолженности состоят из погашения задолженности по услугам связи, транспортным и коммунальным услугам. Рассчитано по данным Министерства финансов РФ.

Структура Федерального бюджета РФ по разделу 0201 «Федеральная судебная система» остается в последние годы практически неизменной. В связи с курсом на перевод в денежную форму различных льгот, предусмотренных федеральным законодательством для судей и работников судебной системы, в 2001 году в бюджете впервые появился вид расходов «Оплата отдельных льгот, установленных законодательством».

Более 90 процентов расходов федерального бюджета идет на покрытие текущих расходов судебной системы, большая часть которых состоит из денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.

В целом представители судебного сообщества высказывают мнение о хроническом недофинансировании государством капитальных потребностей российских судов. Результатом является ухудшение состояния основных фондов судебной системы. Свыше тысячи (т. е. более трети) зданий судов общей юрисдикции, в том числе военных, требуют проведения срочного капитального либо текущего ремонта. В большинстве судов нет необходимого числа залов судебных заседаний, совещательных комнат, кабинетов для судей, не налажено их техническое оснащение[2]. Даже в ближайшем Подмосковье — в Одинцово, Химках, Реутове — городские суды размещаются в подвалах и бараках. По сообщению агентства РИА «Новости», «во многих судах существует дилемма — купить флаг Российской Федерации, который является обязательным атрибутом российского суда, или стул, сидя на котором этот суд можно вершить»[3]. Медленными темпами идет работа по компьютеризации и информационному обеспечению судов.

***

Считается общепризнанным фактом, что бюджетное финансирование на нынешнем уровне недостаточно для обеспечения нормального функционирования органов судебной власти. В постановлении V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 года «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития судебной системы» указывается, что «обоснованные бюджетные заявки Судебного департамента при Верховном суде РФ и Высшего арбитражного суда РФ удовлетворяются лишь наполовину, что существенным образом отражается на эффективности работы судов».

Ввиду расширения полномочий судов общей юрисдикции нагрузка на них возросла в несколько раз. В то же время, по словам начальника Главного управления Судебного департамента при Верховном суде РФ А. Я. Перепечёнова, штатная численность судей, хотя и была увеличена за последние два года на1500 единиц, не соответствует возросшему числу дел[4]. Еще более напряженная ситуация складывается в отношении работников аппаратов судов.

Уровень материального обеспечения судей не соответствует их высокому статусу, объему выполняемой ими работы и ответственности, которая возложена наних как на носителей судебной власти. Условия работы, как правило, не отвечают существующим требованиям. При этом бюджетные заявки по капитальным вложениям на 2001 год были учтены лишь на 36 процентов.

Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти. Судьи должны быть в состоянии рассмотреть все обстоятельства дела и применить закон без каких-либо ограничений, влияния, побуждений, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с любой стороны и по любой причине. В процессе принятия решения судьи должны быть независимы по отношению к другим судьям и вышестоящим лицам, а также от исполнительной и законодательной властей.

Таблица 4

Текущие и капитальные расходы федерального бюджета на судебную систему (2000)

Рассчитано по данным Министерства финансов РФ.

Очевидно, что одним из условий реализации независимости судебной власти на практике является (наряду с законодательно закрепленным статусом судей, формализованными процедурными нормами, тщательным отбором кандидатов на занятие судейских должностей и др.) финансовая самостоятельность органов, осуществляющих правосудие. Еще в 1788 году Александр Гамильтон писал: «Вслед за постоянным пребыванием ничто не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от эпизодических пособий последней»[5].

Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды вынуждены искать иные источники финансирования — бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, а также средства частных инвесторов. По данным Счетной палаты РФ, полученные денежные средства расходуются судами на нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, покупку оборудования, жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных расходов, т. е. на незащищенные статьи расходов, финансирование которых не осуществлялось в полном объеме ежегодных бюджетных назначений. Объемы средств и материальных ценностей, полученные судами из внебюджетных источников, не отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом РФ или отражались частично. Наибольшее распространение такая практика получила в районных и городских судах общей юрисдикции[6].

Аудиторы Счетной палаты обращали особое внимание на факты выделения из местных бюджетов средств на приобретение жилой площади местными органами самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами юстиции игнорировалось требование действующего законодательства, предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств федерального бюджета. Вопросы получения финансовой помощи, как правило, не согласовывались судами с Минюстом, и меры к погашению образовавшейся задолженности перед местными органами самоуправления не принимались.

По данным проверок, проведенных Счетной палатой РФ в 1995–1997 годах, наряду с финансированием из средств федерального бюджета судебная система в нарушении ст. 124 Конституции РФ финансировалась и из средств субфедеральных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций. На основании неполных данных отчетности Министерства юстиции и Высшего арбитражного суда аудиторы Счетной палаты установили, что в 1997 году финансирование из этих источников составило по системе судов общей юрисдикции 1,4 процента от общего объема финансирования, по системе арбитражных судов — 6,5 процента.

Вместе с тем проверки показали, что отдельные суды финансировались из местных бюджетов в гораздо больших объемах. Наиболее высокий процент финансирования из местных бюджетов (от 50 до 70 процентов) был выявлен в Московском и Санкт-Петербургском городских судах, Челябинском областном суде, Арбитражном cуде Республики Дагестан. Было также отмечено, что наряду с финансированием из средств местных бюджетов Тульский областной суд получил в 1996–1997 годах средства частных инвесторов в размере 0,2 процента от общего объема финансирования; Арбитражный cуд Нижегородской области получил в 1996 году беспроцентную ссуду от АО «Нижнегороднефтепродукт», к частичному погашению которой приступил только в 1998 году.

Отсутствие информации о результатах подобных проверок после 1997 года не позволяет обоснованно судить о развитии ситуации с внебюджетным финансированием судебной системы в последние годы. Информация, встречающаяся в периодической печати, фрагментарна; например, «Российская газета» приводит данные о том, что финансирование за счет городского бюджета и внебюджетных источников составило в 1999 году почти четверть бюджета судов г. Санкт-Петербурга[7].

Финансирование федеральных судов за счет средств субфедеральных бюджетов по неформальным договоренностям не следует понимать как форму децентрализации судебной системы (подобно децентрализации судебной система в США). Децентрализация предполагает, в частности, передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий по финансированию собственных (региональных) судов. Признавая возможность использования средств субфедеральных бюджетов для финансирования региональных судов (если бы таковые имелись), мы считаем неприемлемым финансирование за счет региональных бюджетов федеральных судов, действующих в рамках централизованной федеральной системы. Никакие аргументы относительно недостаточности финансирования судебной системы из федерального бюджета и невыполнения федеральным правительством принятых на себя обязательств, очевидно, не могут служить основанием для получения федеральными судами средств из сторонних источников. Аналогичным образом федеральный бюджет не должен принимать на себя обязательства по финансированию расходов судебных органов субфедерального уровня.

С этих позиций следует уточнить обязательства федерального бюджета в отношении мировых судей. Представляется, что действующее российское законодательство содержит противоречие между статусом мировых судей и источниками финансирования их деятельности. С одной стороны, мировые судьи находятся введении субъектов РФ, в частности, порядок их назначения (избрания) на должность устанавливается законодательством субъектов РФ (ст. 13 п. 8 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ»). С другой стороны, финансирование большей части расходов на содержание мировых судей осуществляется за счет средств федерального бюджета, причем такой порядок финансирования признается не вынужденной или временной мерой, а одним из способов обеспечения единства судебной системы РФ (ст. 3 того же закона). Кроме того, число мировых судей и соответствующее ему количество судебных участков в каждом субъекте РФ зафиксировано в Федеральном законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах РФ». Таким образом, отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела является номинальным.

Вместе с тем компетенция мировых судей (мировой судья осуществляет разбирательство и разрешение конфликтов самостоятельно, без судебного заседания, так как в его ведении находятся семейные и трудовые конфликты, а также некоторые уголовные дела, наказание за которые по действующему законодательству не превышает двух лет[8]) позволяет сделать вывод о том, что они обслуживают интересы локальных сообществ. Было бы целесообразно передать на субфедеральный уровень как полномочия по определению численности мировых судей, так и обязательства по финансированию их деятельности в полном объеме.

Теоретически это может сделать мировых судей зависимыми от произвола региональных властей, но, учитывая характер дел, подсудных мировым судьям, ограниченное число таких дел и возможность опротестовать решения мировых судей в федеральных судах, эту опасность не стоит преувеличивать.

Федеральное правительство считает необходимым финансировать оплату труда мировых судей, поскольку субъекты федерации не торопятся брать на себя эти расходы и в результате передача полномочий по финансированию мировых судей субъектам федерации может привести к тому, что в отдельных регионах сеть мировых судей будет развита недостаточно. Их функции будут вынуждены выполнять судьи судов общей юрисдикции, нагрузка на федеральную судебную систему не уменьшится, и конечная цель создания системы мировых судей не будет достигнута.

Тем не менее мы не считаем эти опасения веским аргументом в пользу сохранения нынешней системы финансирования мировых судей. Конституция РФ (ст. 72) относит кадры судебных и правоохранительных органов к предметам совместного ведения федерации и субъектов. При этом федеральным законом мировые судьи отнесены к предметам ведения субъектов Федерации (что, по нашему мнению, вполне разумно). Таким образом, органы государственной власти последних должны обладать правом самостоятельно решать все вопросы, связанные с организацией деятельности мировых судей. В случае, если в каком-либо регионе институт мировых судей не будет создан и федеральное правительство сочтет уровень обеспеченности населения услугами судебной системы в данном регионе недостаточным, оно может увеличить штатную численность судей федеральных судов.

Проблема финансирования судебной системы за счет средств бюджетов субъектов Федерации (что противоречит Конституции РФ и ставит под угрозу независимость судебной власти) отчасти вызвана особенностями межбюджетных отношений в России. Федеральное правительство обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств федерального бюджета. Так, например, Указом Президента РФ от 20 марта 1996 года предписано «органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление судам необходимых служебных помещений, а также выделение жилья судьям» (п.4). Согласно Федеральному закону «О статусе судей в РФ» (ст. 19 п. 3) местная администрация обязана предоставить судье благоустроенное жилье по месту нахождения суда; жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели. В большинстве случаев бюджеты муниципальных образований не получают достаточной компенсации за реализацию ими федеральных мандатов[9]. Таким образом, перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство само ставит суды в зависимость от региональных и местных властей.

Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в общих расходах на «производство правопорядка», к которым относятся расходы на органы внутренних дел, прокуратуру, суды и уголовно-исполнительную систему. На судебную систему приходится чуть более 14 процентов совокупных расходов, в то время как в промышленно развитых странах ее доля составляет 21 процент. Уступает Россия большинству стран Запада и по абсолютному показателю по душевых расходов на «производство правопорядка», хотя относительные расходы на эту функцию, выраженные как доля в ВВП, в России вполне сопоставимы с аналогичными показателями для промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой (см. табл. 5).

Таблица 5

Расходы на «производство правопорядка», отнесенные к ВВП, в РФ и зарубежных странах (в процентах)

* Сюда отнесены расходы федерального бюджета по разделам «Судебная власть»

и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»; поскольку второй раздел помимо расходов на органы внутренних дел, прокуратуру и уголовно- исполнительную систему включает также расходы на органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы, таможенные органы, государственную противопожарную службу и органы юстиции, то расходы на «производство» правопорядка в данном случае шире, чем те, что были определены выше. Источники: Данные Министерства финансов РФ; Government Finance Statistics 1998 (IMF).

***

Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в трудности определения ее расходных потребностей.

Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые Судебным департаментом и Высшим арбитражным судом при обосновании расходов, недоступны для независимой экспертизы, мы не можем судить о том, насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальных, механизмов разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства[10] — все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы, таким образом, заключается втом, что мы не можем объективно оценить достаточность или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной системы.

В 2001 году Верховный суд РФ предложил методику определения расходных потребностей по основной статье расходов — оплате труда судей и работников аппаратов судов, на которую приходится (с начислениями) около 60 процентов всех расходов по разделу «Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и Министерством юстиции РФ. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в правоприменении.

Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона, предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По поручению президента Верховный суд и Судебный департамент разработали и внесли в Государственную думу проект закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 года штатной численности судей до 35 743 единиц (т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов — примерно до 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение, авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.

Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т. е. так, как это делалось в 2000 и 2001 годах. Таким образом, правительство отказалось принять на себя долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект не был принят Государственной думой.

Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки; тем не менее предложение Верховного суда оставляет без изменения ныне действующую систему финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов, судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению эффективности своей деятельности (в том числе — и за счет изменения технологии делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей, проведенного Верховным судом.

Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под руководством Дмитрия Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30–40 процентов. Однако в пояснительной записке Верховного суда к проекту Федерального закона «О приведении штатной численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения качества работы судебной системы[11].

Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов. Главные распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг (нормы нагрузки судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т. д.). Нормативы, умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств, необходимых судебной системе, видимость «объективности» и «научности». Однако в условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый конкретный момент. Другими словами, объем финансирования каждой функции определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество, и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых «объективных», нормативов финансирования сети учреждений[12].

Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку суммы, заявленные главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета в последние годы); возможно, имеет место также несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в то время как прочие текущие и капитальные расходы финансируются по остаточному принципу.

Можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть «объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной системы так или иначе отражает общественный консенсус относительно важности этого рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих, нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного объема средств между подведомственными учреждениями, ноне для обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т. е. общего объема средств).

***

Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно-территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный суд РФ; далее суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов Федерации (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов) инауровне районов (районные и городские суды)[13].

Информация о территориальном распределении бюджетных ассигнований недоступна независимым экспертам, поэтому судить о территориальном распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном разрезе.

Поскольку формирование административно-территориального деления России происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли существующая сеть судов равномерное по душевое обеспечение населения услугами судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников, приходящихся на тысячу жителей. Анализ статистических данных[14] показывает, что наибольшее число работников судебной системы и прокуратуры на 1 000 человек наблюдается в малонаселенных регионах — в Корякском автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике Тува и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и прокуратуры в полтора-два раза превосходит средний по России показатель (0,89 на 1 000 человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения — в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др. — этот показатель ниже, чем средний по стране. Между регионами снаибольшей (Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) по душевой обеспеченностью услугами судебной власти — почти десятикратный разрыв. В целом достаточно четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями (изменение тренда между последними двумя точками графика — Московской областью и г. Москва — объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов судебной системы и прокуратуры).

Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры непропорционально велика по отношению к населению.

Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания по душевой обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на севере и востоке России.

Интересно было бы также проанализировать взаимосвязь между численностью работников судебной власти и поступлением дел в суды по регионам. Статистика по объему принятых к рассмотрению дел в региональной разбивке нам недоступна (если вообще существует), поэтому консультанты вновь были вынуждены пользоваться косвенными данными. В качестве аппроксиматора судебной нагрузки можно использовать число зарегистрированных преступлений в региональной разбивке, которое сообщает МВД. Сделаем несколько оговорок. Во-первых, на уголовные дела, поступление которых находится в прямой зависимости от числа зарегистрированных преступлений, в последние несколько лет приходилось лишь 20 процентов все дел, рассмотренных федеральными судами (причем соотношение гражданских и уголовных дел может изменяться по регионам). Во-вторых, существует временной лаг между регистрацией преступления и передачей дела в суд; соответственно, уровень преступности и судебная нагрузка в отчетные периоды необязательно коррелируют. В-третьих, качество милицейской статистики в разных регионах может быть различным. Так, несколько парадоксальными кажутся данные о числе зарегистрированных преступлений на1000 человек: в 1999 году этот показатель был наиболее низким в Башкортостане, Ингушетии, Дагестане, Карачаево-Черкесской Республике и Москве, а наиболее высоким — в Эвенкийском АО, Пермской и Курганской областях, Бурятии и Республике Алтай. Однако за неимением лучших данных мы будем опираться на число зарегистрированных преступлений как на показатель, косвенно отражающий нагрузку на судебную систему.

Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод отом, что сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в судебной защите.

Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о судебной нагрузке в различных регионах. В табл. 6 приведены немногочисленные данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.

Таблица 6

Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных судах РФ (1999–2000)

* Судьи федеральных судов общей юрисдикции и мировые судьи. Источники: www.ural-chel.ru/gubern/obl_sud/sud_sist.htm, www.usinsk.ru/sud/stat.html, volga.strana.ru/print/981627101.html, umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.

Приведенная выше выборка не может претендовать на репрезентативность; окружной суд Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) и Усинский городской суд (г. Усинск является центром Усинского района Республики Коми) расположены в относительно малонаселенных районах страны. Тем не менее интересно отметить, что судебная нагрузка в Челябинском областном суде, окружном суде ХМАО и в среднем по районным судам Республики Мордовия не превышает нагрузку, которая, по мнению судейского сообщества, является приемлемой (20 дел в месяц) и для достижения которой по всей стране Судебный департамент предлагает увеличить штатную численность судей более чем в два раза.

Интересный подход к оценке расходных потребностей отдельных территориальных единиц был предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. В США большую часть расходов на «производство правопорядка» несут субфедеральные бюджеты. Величина расходов каждого штата на данную функцию определяется политическим выбором граждан штата. Для того чтобы оценить объективные расходные потребности каждого штата (потребности, по возможности «очищенные» от влияния политического выбора), был разработан т. н. метод репрезентативных расходов. Репрезентативные расходы — это условный объем расходов, рассчитываемый для всех штатов по единой методике, которая зависит от объективных факторов, определяющих спрос на бюджетные услуги (например, от демографического состава населения), и не зависит от особенностей местной политики в области бюджетных расходов. К числу таких объективных факторов для судебной и уголовно-исполнительной системы авторы концепции относят общую численность населения, численность населения в возрасте от 18 до 25лет (вероятно, наиболее криминогенная возрастная группа) и число убийств, совершенных в предыдущем отчетном периоде. Рассчитанная по методу репрезентативных расходов доля штата в совокупных расходах всех штатов на содержание судебной и уголовной-исполнительной системы представляет собой среднее арифметическое трех величин — доли населения этого штата в населении страны, доли молодежи, проживающей в штате, в общей численности молодежи всей страны, и доли совершаемых в штате убийств в общем количестве убийств, совершенных в предыдущем отчетном периоде по всей стране. Сопоставляя фактическую долю расходов штата с долей, рассчитанной по методу репрезентативных расходов, можно оценить относительную обеспеченность населения штата бюджетными услугами в сфере «производства правопорядка»[15].

***

Причины всех этих финансовых неурядиц, видимо, заключаются в том, что существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам своей деятельности. Создается впечатление, что качество работы судов (измеряемое такими показателями, как число дел, рассмотренных с нарушением сроков, число судебных решений, отмененных в вышестоящей инстанции, и др.) воспринимается судейским сообществом как внутреннее дело судебной системы, а не как обязательство перед обществом.<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

Два одинаково важных требования, предъявляемых обществом к судебной системе, а именно требования независимости и эффективности, в определенной степени вступают в противоречие друг с другом. Говоря о качестве работы судебной системы, мы подразумеваем процедурную эффективность, которая в целом поддается количественному измерению и может быть объектом контроля. Но четко разделить «процедурный» и «субстанциальный» (т. е. собственно юридический) аспекты отправления правосудия практически невозможно, поэтому контроль процедурной эффективности неминуемо влечет за собой вмешательство в процесс принятия судебных решений, иными словами ущемление независимости судебной власти. В то же время не следует забывать, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Отсутствие всякого контроля качества работы судебной системы следует признать серьезным недостатком.

Такая ситуация, на наш взгляд, во многом обусловлена особенностью правовой культуры России. В России безусловно важнейшим (если не единственным) основанием для участия государства в обеспечении правопорядка считается осуществление государственного суверенитета. Другими словами,  судебная система рассматривается по преимуществу как часть государственного аппарата, и предоставление услуг населению для нее второстепенно. Само понятие о судебной защите как услуге общественнго сектора не получило широкого распространения.

* Настоящая статья написана на основе отчета «Анализ расходов федерального бюджета на судебную власть и уголовно-исполнительную систему», подготовленного Центром фискальной политики в 2001 году.

[1] В 2002 году исполнение расходов оказалось меньше уточненной росписи по причине неукомплектованности штата мировых судей.

[2] Постановление V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 года «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития судебной системы».

[3] www.kazpress.kz/news/main.

[4] umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.

[5] Федералист / Политическое эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М., 1994. С. 510.

[6] По мнению консультантов Центра фискальной политики, органы судебной системы относятся к категории государственных органов власти и государственных учреждений, не имеющих права на получение и использование на собственные нужды внебюджетных доходов и на открытие счетов по учету внебюджетных средств.

[7] См.: Бюллетень Счетной палаты РФ. 1999. № 11; www.freepress.ru/win/IV-3-3.html.

[8] См. ст. 3 Федерального закона «О мировых судьях в РФ».

[9] См.: Курляндская Г. В., Николаенко Е. И. «Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне», 2001, www.fpcenter.org

[10] Например, в России принято не только хранить все документы на бумажных носителях, но и вручную сшивать дела суровыми нитками, расписываться на каждой странице и пр.

[11] См. umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html; www.dnsk.ru/06_laws/0419_sud_ref.html.

[12] Отметим, что одно из направлений реформирования бюджетной системы, зафиксированное в «Концепции государственной политики в области расходов», а именно переход от нормативов содержания сети бюджетных учреждений к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления государственных услуг, также не может быть положено в основу определения общих объемов финансирования каждой функции, поскольку оно предполагает лишь замену одного вида нормативов другим. 

[13] Исторически сложившаяся сеть районных судов не всегда совпадает с современным административно-территориальным делением на уровне районов. В случае, если город -- районный центр и район имеют отдельные суды, это отражается в названии последних.

[14] Госкомстат РФ публикует сводные данные о численности работников судебной власти и прокуратуры. Приводимые ниже цифры получены при расчетах по данным «Российского статистического ежегодника» (2000).

[15] См. Representative Expenditures. Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. An Information Report, December 1990.