Распутать весь клубок

Майский номер ОЗ за 2002 год был посвящен налогам. В отличие от специальных изданий, мы попытались подойти к этой проблеме с позиций «простого налогоплательщика». Конечно, не следует отождествлять его с «простым человеком»: идеальный читатель этого номера представлялся нам гражданином России, не только интересующимся, как взимаются и на что тратятся его деньги, но и задумывающимся над более или менее отдаленным будущим своей Родины.

Можно по-разному оценивать успех нашего предприятия, но мне как составителю представляется, что по крайней мере в одном отношении номер ОЗ о налогах следует признать удачным. В нем были объединены весьма разнородные материалы, посвященные всевозможным аспектам налоговой системы, ив целом это создало «синергетический эффект»: после прочтения всех материалов у читателя возникает намного более широкое видение проблемы, чем при ознакомлении с одним или несколькими.

Теперь мне хотелось бы указать на некоторые фундаментальные проблемы, так или иначе связанные с налогообложением, но которые, в силу естественных ограничений, были слабо отражены на страницах ОЗ. На мой взгляд, каждый из них заслуживает отдельного тематического номера, и я надеюсь, что рано или поздно на них обратят должное внимание авторы журнала.

Налоги и бюджетные расходы

Строго говоря, рассматривать налоги в отрыве от государственных[1] финансов в целом — значит существенно ограничивать возможности понимания, не учитывать важнейших причинно-следственных связей. В этой сфере все взаимосвязано, и, к примеру, попытки проведения налоговых реформ в отрыве от реформирования расходов и управления государственным долгом обречены на провал[2].

Но можно сделать и более сильное утверждение: в государственном бюджете первичными являются именно расходы, ими определяются размеры и даже форма налогообложения. Иными словами, ресурсные ограничения государства имеют существенную особенность по сравнению с частными организациями, так как доходы государства обеспечиваются физическим принуждением, а не добровольным обменом или дарением. Эта фундаментальная истина теории государственных финансов давно и хорошо известна, хотя часто забывается при обсуждении налогового бремени. Выдающийся российский экономист начала XX века профессор И. М. Кулишер писал:

Расходы — исходная точка, заданье, которое надо выполнить; доходы — средство покрытия их, искомое в финансовой теореме. Отсюда противопоставление государственного хозяйства частному. Хозяйство отдельного лица, товарищества, союза определяет свои расходы доходами; доходы составляют его грань и предел, указывают ему размер возможных расходов. В государстве, наоборот, командуют, приказывают потребности, подлежащие удовлетворению; средства для них должны найтись, раз расходы нужны, необходимы, признаны обязательными. Государство не знает добывания ради добывания, не признает принципа возможного увеличения доходов ни для немедленного расходования их, ни для накопления запасов, для сбережения на будущее время. Запасный фонд государство предпочитает хранить не в своих кассах, а в карманах населения, где «каждый рубль родит новые, тогда как в руках казны он редко имеет большую ценность, чем та, которая на нем обозначена», ключ к этим средствам, в виде налогов, оно ведь хранит у себя <…> Расходный бюджет является тем регулятором, который ставит пределы деятельности государства по извлечению доходов[3].

Ему вторит автор популярного современного учебника по основам бюджетного процесса:

Ресурсные ограничения в государственном и частном секторе имеют глубокое различие. В то время как расходы негосударственных хозяйственных единиц ограничены их поступлениями или потенциальными поступлениями, правительства ограничены лишь общим объемом ресурсов, имеющихся в обществе. Эти ресурсы находятся в частном владении, но правительства обладают правом налогообложения. Существуют очевидные политические ограничения для налоговых изъятий, но они несравнимы с ресурсными ограничениями частной фирмы[4].

Конечно, с точки зрения сотрудника министерства финансов, верстающего очередной годовой бюджет в условиях достаточно жесткого и стабильного налогового законодательства, дело может представляться несколько иначе: величина доходов задана, и ее нужно распределить между различными расходными статьями. И в рамках краткосрочной задачи «технического» составления бюджета он будет прав. Но, сменив перспективу, взглянув на дело с позиций долгосрочного, стратегического видения, учитывающего политическую составляющую бюджетного процесса, мы легко убедимся в ограниченности данной позиции. К сожалению, обсуждение налогового бремени в России нередко ведется именно с краткосрочной, технически-бухгалтерской точки зрения.

Чтобы двигаться дальше, необходимо заняться государственными расходами. Как сложился их нынешний уровень? Каков политический процесс, определяющий величину и состав расходов бюджета? Нужно ли их уменьшать, или же этого ни в коем случае нельзя делать? А если уменьшать, то по каким статьям и что заменит исчезнувшие государственные расходы? Задавшись этим вопросом, мы неизбежно приходим и к более фундаментальному: каковы должны быть функции государства в современной России? На какие цели должно государство тратить деньги налогоплательщиков, а на какие — ни в коем случае не должно? Поиск ответов на эти вопросы может стать предметом внимания одного из номеров ОЗ.

У проблемы государственных расходов есть и другой, качественный аспект. Предположим, в обществе достигнуто согласие относительно величины расходов и направлений использования бюджетных средств. Но тогда возникает вопрос, насколько правильно и эффективно это решение будет осуществляться?

Один из героев «налогового» номера ОЗ Каха Бендукидзе некогда сформулировал эту проблему с помощью такой метафоры.

Представьте себе, что речь идет об автомобилях. Вот «Мерседес» — очень дорогая машина, но он обеспечивает очень высокий уровень комфорта, надежности и других «услуг». Одним словом, он обладает высоким качеством. И вот «Ока» — автомобиль довольно низкого качества по всем параметрам, но зато дешевый. И в том, и в другом случае соотношение «цена — качество» оправдано с точки зрения потребителя. Но есть еще автомобиль «Москвич» — по качеству сопоставимый с «Окой», но намного более дорогой. Так вот, если считать, что государство оказывает своим гражданам некоторые услуги в обмен на налоги, то создается впечатление, что российское государство похоже на автомобиль «Москвич». То есть налоги, которые мы платим, непросто высоки, но и расходуются чрезвычайно неэффективно.

Итак, там, где имеет место расходование государственных средств, встает вопрос и о сопоставлении количества и качества государственных услуг с произведенными затратами. Но если бы речь шла о сопоставлении затрат и результатов в случае обычной частной компании, работающей на рынок, вопрос решался бы относительно просто, так как в этом случае существует критерий прибыли. Если фирма получает прибыль, значит ее продукция пользуется достаточным спросом, чтобы покрыть затраты. Иными словами, потребители готовы заплатить за ее товары или услуги больше, чем за какие-то другие, менее необходимые блага. Этот критерий не работает в случае государственных услуг. Собственно говоря, главное различие между процедурами сопоставления затрат и результатов в случае рыночных и государственных услуг заключается в том, что в первом случае отсутствуют рыночные цены. В одних случаях эти цены не могут существовать в принципе, как, например, при «производстве» общих правовых норм. В других случаях государство прямо запрещает или существенно ограничивает рыночное (частное) производство данного вида услуг, исходя из идеологических предпочтений, как, например, в российском здравоохранении и образовании.

Таким образом, если данное общество решило для себя вопрос о составе обязанностей и полномочий государства, встает вопрос об оценке результативности его деятельности в этих сферах. Поскольку критерий прибыли здесь применить невозможно, единственным способом управления становится бюрократический, и встает вопрос об эффективности бюрократии[5]. Критерии этой эффективности, а также «оценки», которых российская бюрократия заслуживает по этим критериям, могут и должны стать предметом пристального внимания со стороны общественности и интеллектуальной элиты, и журнал ОЗ может сыграть здесь важнейшую роль.

Налоги и правовая система

Другое важнейшее направление развития темы, которой был посвящен майский номер ОЗ, подсказывает следующий фрагмент одной из статей:

С функциональной точки зрения, налоговая система перераспределяющего государства представляет собой нагромождение решений разного уровня, от конституционного до внутриведомственного, результатов воплощения в жизнь некоторых из этих решений, а также мер для уменьшения отрицательных последствий этих решений. Необходимо отметить, в связи с этим, важнейшую черту налоговых систем всех развитых государств, чрезвычайно затрудняющую их изменение. Сегодняшняя налоговая система, являясь абсурдной в целом, рациональна в каждом своем частном свойстве и проявлении (курсив мой. — Ю. К.)[6].

Нетрудно видеть, что налоговая система в этом отношении мало чем отличается от других частей правовых систем современных государств. Обилие плохо согласованных между собой норм и нормативных актов, общая иррациональность системы при полной рациональности частных норм и т. п. — таковы характерные черты современного регулятивного государства, к которым принадлежит как Россия, так и развитые страны Запада. Это не случайность, и не «закономерная стадия общественного развития», как нас пытаются уверить современные наследники марксистской религии.

Общественные нормы и институты в конечном счете определяются господствующей идеологией. Одна из теорий, которая мне представляется наиболее обоснованной, возводит современный кризис правовых систем к смене концепции права, произошедшей в Новое время, последствия которой особенно ярко проявились в истории XX века. В наиболее обобщенной и грубой форме его можно охарактеризовать как отказ от представления о трансцендентном источнике права.

Данный сдвиг характеризуется многими чертами, но некоторые из них особенно ярки и легко прослеживаются на примере налогового права. Вот как характеризует их выдающийся современный историк и теоретик права Г. Дж. Берман:

Право в XX в. как в теории, так и на практике все меньше воспринимается как связное целое, свод, организм, corpus juris и все больше как мешанина, каша из сиюминутных решений и противоречащих друг другу норм, соединенных только общими «приемами», «техникой». <…> Широко распространено убеждение, что видимое развитие права через новую интерпретацию прошлого, неважно, представлено это прошлое прецедентом или кодификацией, — это момент чисто идеологический.<…> Те перемены, которые происходили в праве в прошлом, как и те, которые имеют место ныне, считаются не ответом на внутреннюю логику роста права, не разрешением напряженности между наукой и практикой права, а результатом давления внешних сил.

Мнение, что право выходит за пределы политики, что в любой данный момент или, по крайней мере, в его историческом развитии право отлично от государства, видимо, все более уступает место представлению о праве как инструменте государства, то есть средстве исполнения воли тех, у кого в руках политическая власть[7].

Все это в корне отличается от европейской правовой традиции, которая основана на представлениях об автономии права от политики, о верховенстве права и превосходстве его над политической властью, о целостности правовой системы и внутренней логике ее развития, а также на плюрализме юрисдикций при единстве норм.

Иными словами, налоговая система подводит нас к проблеме общего кризиса западного (в том числе российского) права. И это хороший сюжет для обсуждения на страницах ОЗ.

Централизация vs децентрализация

Есть еще одна тема, которая была очень слабо затронута в «налоговом» выпуске ОЗ — это вопрос о централизации и децентрализации. Можно говорить о налоговой, бюджетной централизации/децентрализации, но можно рассматривать соответствующие процессы и решения в любой области права и государственного управления. Во всяком случае этот вопрос порождает различные политические дилеммы, вокруг которых структурируются идейные и политические конфликты.

Например, децентрализация может рассматриваться как один из способов ограничения центральной власти. Здесь часто приводят пример конституционного строя США, где децентрализация (права штатов и муниципалитетов) изначально рассматривалась как неотъемлемая часть системы «сдержек и противовесов». Более того, децентрализация порождает тенденцию к ограничению власти самих регионов, так как они могут вступать в конкурентную борьбу друг с другом за привлечение населения и инвестиций путем снижения налогового бремени, дерегулирования и защиты прав собственности. Но, с другой стороны, при определенных условиях децентрализация может порождать конкуренцию не за привлечение частной экономической активности, а за распределяемые центром ресурсы, тем самым укрепляя его власть (примером могут служить некоторые латиноамериканские страны, а также Россия 90-х годов XX века). Кроме того, даже борьба за привлечение инвестиций может происходить с помощью усиления регулирования в пользу внешних инвесторов за счет жителей территории. Какой же должна быть децентрализация, чтобы в целом ее воздействие приводило к усилению свободы, самостоятельности и разнообразия, а не лоббизма и «экономических войн»?

Другой пример. Децентрализация, понимаемая как «предоставление большей самостоятельности местным сообществам», нередко преподносится как способ обеспечить большую личную и коммунальную свободу в условиях господства «социального государства». На деле же это приводит к тому, что на местные сообщества возлагаются обязательства, установленные общими законами, но при этом на местные финансовые органы возлагается обязанность изыскивать средства для их финансирования (такие обязательства часто называются «не финансируемыми мандатами»). При этом «децентрализация» по сути дела превращается в форму скрытого дефолта «социального государства» (welfare state) по социальным обязательствам. Именно это имело место в России в начале и середине90-х годов, и то же самое происходит на наших глазах во многих частях объединенной Европы.

Таковы лишь некоторые вопросы, связанные с ключевой политической дилеммой «централизация vs децентрализация». На самом деле их гораздо больше, и все они имеют чрезвычайно важное значение для будущего России, переживающей фундаментальные сдвиги в своей территориальной организации. Журнал ОЗ мог бы посвятить не один номер обсуждению централизации/децентрализации, совершенно не рискуя при этом впасть в однообразие.

Главный вывод из опыта построения налогового номера ОЗ, на мой взгляд, таков. Экономические, политические, социальные и культурные проблемы как России, так и всего западного мира настолько переплетены, что, потянув за одну нитку, неизбежно начинаешь распутывать весь клубок. Заговорив о налогах, мы вышли на обсуждение ключевых проблем нашего общества и нашей цивилизации. Мы можем и должны отвести достойное место их обсуждению на страницах журнала — конечно, не забывая и о налогах.