За развилкой: сделала ли Украина политический выбор

В 2004 году Украина, как тогда думало большинство, сделала исторический выбор, сопоставимый по значению с выходом из состава СССР. «Оранжевая революция» показала, что большинство населения страны не желает мириться с кланово-олигархической системой власти и выступает за полную интеграцию страны в евро-атлантические структуры. По сути, это был выбор в пользу современных демократических ценностей и превращения Украины в «обычную» европейскую страну.

Однако, глядя на нынешнее политическое пространство Украины, невольно задаешься вопросом: а был ли этот выбор окончательным и, что не менее важно, в принципе реализуемым. После парламентских выборов 2006 года вернулся во власть и занял пост премьер-министра Виктор Янукович, против которого выступали «оранжевые», популярность «оранжевого» президента Виктора Ющенко резко снизилась, а Европейский союз, как и раньше, отказывается признавать за Украиной даже гипотетическое право на членство.

Означает ли это, что Украина сделала поворот на 180 градусов и возвращается к исторической развилке, на которой оказалась в 2004 году? Уверен, что нет. Возможно, в краткосрочной перспективе Украина и столкнется с острыми, даже драматическими кризисами, но одно несомненно — все возможности для реализации целей, за которые выступил киевский Майдан: реформы, поступательное развитие, интеграция с Европой — она сохранила. В результате «оранжевой революции» коренным образом изменилась украинская внутриполитическая культура и механика, и это делает возврат к старому невозможным. Движение будет медленным и зигзагообразным, но его направление не сменится на противоположное.

Более того, ближайшие несколько лет, скорее всего, будут достаточно благоприятными в смысле сохранения общей стабильности. Во-первых, устойчивый на протяжении последних лет рост украинской экономики, на который заметно не повлияли ни частые смены правительства, ни передел собственности, ни удвоение цены на российский газ, позволил ей накопить заметный запас прочности. Украинские экспортные доходы, конечно, зависят от мировой конъюнктуры цен, в первую очередь на металлы, но эта зависимость на порядок меньше, чем стран — «чистых» экспортеров энергоресурсов.

Во-вторых, страну, скорее всего, ожидает самый длительный за последние 15 лет период без выборов. Если не случится ничего экстраординарного, в следующий раз украинцы пойдут к избирательным урнам в январе 2010 года, чтобы проголосовать за нового президента. Роспуск Верховной рады и внеочередные парламентские выборы маловероятны, поскольку пропрезидентским силам они особого успеха не сулят, да и для правительственной коалиции, которая чем дольше находится у власти, тем больше утрачивает (здесь сказывается и эффект маятника) симпатии избирателей, — это риск потерять парламентское большинство. К тому же спонсоры всех без исключения политических группировок не спешат выделять средства на внеочередную кампанию, поскольку ее результаты трудно спрогнозировать. Без выборов президент и премьер-министр, представляющие разные политические силы, будут вынуждены сосуществовать и взаимодействовать, сведя к минимуму популистскую составляющую своей политики.

В-третьих, внешнеполитическое положение Украины, по-видимому, упрочится. Запад будет уделять ей все большее внимание, поскольку осознал, сколь значительную роль она может сыграть в демократизации соседних стран. Да и после расширения ЕС задача обеспечения безопасности восточных границ Союза не может быть решена без тесного сотрудничества с Киевом. Что касается России, то после болезненного провала в 2004-м, когда Кремлю не удалось предотвратить избрание Виктора Ющенко, она, похоже, более адекватно оценивает пределы достижимого и сделала выбор в пользу нормализации, а не обострения отношений.

В какой мере все эти благоприятные факторы будут использованы Украиной, покажет время. Но, повторюсь, вероятность того, что страна и дальше будет двигаться по пути демократической трансформации, велика.

От плюрализма к демократии

Первое, что отличает Украину от многих других постсоветских государств, это устоявшиеся традиции политического плюрализма. Для Украины с ее значительными региональными различиями плюрализм, постоянный поиск компромисса, отказ элит от ставки на тотальное подчинение одних другими были и остаются необходимым условием сохранения целостности государства. Идея, что одна политическая или экономическая группировка может монополизировать всю власть в стране, отметалась как нереалистичная и во времена Леонида Кучмы, который вынужден был, принимая решения, учитывать интересы всех поддерживающих его кланов, и после «оранжевой революции», когда, казалось бы, должно было возобладать право победителя. Разумеется, украинский полицентризм ничего общего не имеет с классической системой разделения властей, однако он создает определенную систему сдержек и противовесов, вырабатывает привычку принимать в расчет иные мнения и интересы других игроков. Ограничивает он и возможности власти в том, что касается быстрого продвижения в каком-либо направлении. На реформах это отражается скорее негативно, но, с другой стороны, снижает вероятность ошибки, а также затрудняет возвратное движение.

После парламентских выборов 2006 года система власти на Украине была в очередной раз преобразована, но сохранила свой полицентричный характер, а система сдержек и противовесов даже усложнилась. С 1 января в стране вступила в силу новая конституция, в результате чего «центр тяжести» власти сместился от президента к парламенту и назначаемому им напрямую премьер-министру. Украина теперь — парламентско-президентская республика. Новый конституционный дизайн объективно приближает ее к центральноевропейским образцам и еще больше отдаляет от России или Белоруссии.

В правящую коалицию вошли восточноукраинская по происхождению премьерская Партия регионов, социалисты и коммунисты. Присоединившаяся к ним проющенковская «Наша Украина» в октябре прошлого года вывела своих министров из состава кабинета, но поскольку президент обладает правом прямого назначения министров обороны и иностранных дел, его представители, в том числе члены формально оппозиционных партий, в правительстве остались. Начался первый в истории Украины период «коабитации» президента и не им назначенного премьера, сопровождающийся неизбежной борьбой за полномочия, тем более что часть из них четко в законе не разграничены. Очевидно, что тактикой премьера Януковича в этой борьбе будет, в первую очередь, продвижение

в высшие эшелоны исполнительной власти своих кадров, а президента Ющенко — использование конституционных полномочий, таких как право вето (для преодоления которого у коалиции недостаточно голосов, и потому, кстати, крайне маловероятно отстранение Ющенко от должности путем импичмента), уже упомянутое право назначать некоторых министров и губернаторов, а также право формировать такие органы, как Совет национальной безопасности и обороны и Служба безопасности.

Интересно, что нынешняя конфигурация противоборствующих пропрезидентских и пропремьерских сил в минимальной степени отражает традиционное деление Украины на Запад и Восток. В правительстве Януковича работают социалисты, чья партия представляет преимущественно поддержавший Ющенко украиноязычный центр и север страны. Еще недавно она была одним из основных участников проющенковской коалиции «Сила народа». В свою очередь, в администрации президента наряду с национал-демократами широко представлены выходцы из так называемого «Индустриального союза Донбасса» (ИСД) — восточноукраинского конкурента спонсоров януковичевской Партии регионов (что лишний раз демонстрирует невозможность полного доминирования одной группировки даже на региональном уровне), а также ряд фигур, связанных с другими восточными группами и занимавших министерские посты еще при Кучме^[1].

Отдельно следует отметить, что конституционная реформа усилила и роль спикера парламента. Занимающий этот пост лидер социалистов Александр Мороз также обладает теперь достаточными аппаратными рычагами, чтобы вмешаться в борьбу за власть.

В Украине, опять-таки еще со времен Кучмы, оппозиция легитимизирована. Спонсоры ее, как правило, не подвергаются каким-либо преследованиям (хотя зачастую происхождение средств оппозиции не менее туманно, чем происхождение денег, идущих на финансирование проектов власти). Объясняется это тем, что многих представителей власти и оппозиции связывают общие деловые интересы, между ними нет политического и личного антагонизма, а пребывание по разные стороны политических баррикад воспринимается как временное. Такая практика, помимо всего прочего, позволяет политикам не слишком волноваться за свое будущее. Леонид Кучма без опасений остался в Украине после «оранжевой революции», а его семья сохранила свое состояние, в частности, и потому, что он в свое время подал пример толерантного отношения к политическим противникам. Не только к предыдущему президенту Леониду Кравчуку, но и многим опальным деятелям начиная с Ющенко. После того как оппозиция дважды в 2004 и 2006 годах приходила к власти, ее окончательно перестали воспринимать как нечто маргинальное, напротив, теперь это комфортная политическая ниша, если не трамплин.

Судебная ветвь власти в Украине как минимум автономна. И до, и после «оранжевой революции» судебные решения отнюдь не всегда выносились в соответствии с пожеланиями начальства. То, что передача власти в 2004 году произошла в соответствии с правовыми нормами, а не «логикой революции», повысило уважение к судебной процедуре. В настоящий момент во главе обеих высших судебных инстанций Украины, Верховного и Конституционного судов, стоят достаточно независимые в политическом отношении фигуры. Кстати, роль Конституционного суда в ближайшее время должна возрасти, поскольку ряд спорных вопросов, касающихся распределения полномочий между премьером и президентом, попросту не могут быть решены без его участия. Правда, это может привести к политизации КС, чего, конечно же, хотелось бы избежать.

Публичный характер украинской политики обеспечивает средствам массовой информации почти полную независимость. Украинские СМИ представляют весь спектр мнений, поскольку выступают рупорами различных политических и экономических сил и жестко конкурируют между собой. В стране нет запретных тем или политиков, которых нельзя было бы критиковать. В этом плане контраст с эпохой Кучмы, администрация которого пыталась, хоть и без особого успеха, контролировать медиапространство, разительный. В 2006 году в рейтинге свободы прессы всемирной организации «Репортеры без границ» Украина занимала 105-е место (такое же как Индия и на 42 позиции выше России), в 2005 — 112-е и в 2004 — 138-е. Прогресс очевиден.

Наряду с плюрализмом другим важным отличием сегодняшней Украины от прежней является отношение к выборам. Теперь их воспринимают как единственный механизм легитимизации власти. «Оранжевым» следует поставить в заслугу то, что на последних парламентских выборах они отказались использовать административный ресурс, хотя понимали, что шансы на победу имеют минимальные. Утверждать, что и дальше политики будут делать ставку на завоевание голосов, а не на махинации с их подсчетом, конечно, нельзя, но прецедент это очень важный.

Сегодняшняя Украина является электоральной демократией. Здесь обеспечены условия для конкурентной борьбы, а от выбора граждан действительно зависит персональный состав власти. Однако до зрелой демократии, когда лидеры проводят политику, отвечающую ожиданиям избирателей, а последние имеют возможность контролировать или хотя бы влиять на действия власти между выборами, стране пока далеко.

В нынешнем состоянии Украина может пребывать достаточно долго, и оно связано с определенными рисками. Их можно разбить на три группы.

К первой относятся риски, связанные со слабостью институтов и низким качеством системы управления. В известной степени, это — оборотная сторона полицентризма и плата за него. Нельзя исключить, что вместо поиска разумного компромисса участники политического процесса займутся взаимным блокированием, что неминуемо отразится на эффективности исполнительной власти. Велика вероятность, что оппозиция, на сегодняшний день представленная фактически только Блоком Юлии Тимошенко — БЮТ, вместо профессиональной законотворческой работы и формирования работоспособного «теневого правительства» займется критикой ради критики и конъюнктурным блокированием то с президентской, то с премьерской командами.

Новая конституция вступила в силу, однако пройдет немало времени, прежде чем правовая система будет приведена ей в соответствие. И это может сильно затормозить политический процесс. С другой стороны, возврат к старым правилам игры, о чем периодически поднимают разговор сторонники нынешнего президента, безусловно пострадавшего от введения новых, может привести к непрогнозируемым последствиям. Ведь тогда будет поставлена под сомнение законность приведшего Ющенко к власти третьего тура выборов, «обмененного» в 2004 году на конституционные ограничения власти президента.

Вторая группа рисков связана с непрозрачностью процесса принятия решений и коррупцией. Правда, «Транспаренси интернэшнл» признает, что страна достигла определенных успехов в борьбе с этим злом. С 2004 года Украина поднялась в рейтинге на 25 пунктов и сейчас занимает 99-е место.

И все же пребывание во власти большого числа представителей бизнес-группировок не может не настораживать. Много вопросов вызывал заключенный в январе 2006 года «оранжевой» администрацией договор с российским «Газпромом», согласно которому задача обеспечения энергетической безопасности страны возложена на абсолютно непрозрачную, зарегистрированную в Швейцарии компанию «Росукрэнерго». Показательна и легкость, с которой люди поверили в то, что Александр Мороз — один из символов политической неподкупности — получил многомиллионную взятку за выход социалистов из переговоров о создании правительственной коалиции с Ющенко и Тимошенко и присоединение к Януковичу.

Третья группа рисков связана с региональными различиями, на которых любят играть политики. Опасности распада Украины или даже отделения от нее какой-то части, конечно, нет. Восточноукраинские элиты, как и западноукраинские, хотят иметь доступ к ресурсам всей страны, а не одной ее части. Именно поэтому идея создания так называемой Южно-Восточной автономной республики, выдвинутая в период «оранжевой революции», после прихода к власти Ющенко не получила развития. Однако упор на различия, который вынуждены делать для сохранения своей избирательной базы такие силы, как Партия регионов, замедляет процесс формирования единой украинской нации.

Впрочем, возвращение Януковича в премьерское кресло в этом смысле может сыграть положительную, отрезвляющую роль. Коалиционные переговоры в июле-августе прошлого года обе стороны вели под лозунгом объединения, примирения двух Украин — по-другому и тем и тем было бы трудно объяснить этот компромисс все еще идеологически непримиримым своим сторонникам. Если в языковой и образовательной политике новое правительство будет и дальше демонстрировать преемственность прежнему (что вероятно — достаточно вспомнить отказ Януковича добиваться придания русскому языку официального статуса по причине, а скорее, под предлогом отсутствия у его партии конституционного большинства), можно ожидать ослабления антагонизма между Востоком и Западом страны.

Украина — Россия: на крути своя

«Оранжевая революция» привела к заметному охлаждению российско-украинских отношений. Кремль воспринял произошедшие в Украине события как угрозу сложившейся на постсоветском пространстве системе отношений. Доверие между президентами России и Украины было подорвано вмешательством Москвы в ход президентских выборов на стороне Януковича. Поэтому возвращение последнего во власть породило в России завышенные ожидания, а на Западе, соответственно, — завышенные опасения. Связано это с имиджем Януковича (созданным во многом искусственно в избирательных целях) как пророссийского политика. Меж тем цель — вступление Украины в НАТО — на законодательном уровне была зафиксирована как раз в период его первого премьерства (2002). Бескомпромиссную позицию занял кабинет Януковича и во время конфликта из-за морской границы в Керченском проливе (инцидент вокруг косы Тузла, 2003). При Януковиче был согласован план действий Украина — ЕС (2004), не пошел премьер на уступки России и в вопросе контроля над газотранспортной системой Украины. Этот список можно длить и длить.

По сути украинская внешняя политика с момента обретения страной независимости на российском направлении отличалась скорее постоянством. То обстоятельство, на волне пророссийских настроений политики приходили к власти или, наоборот, антироссийских, особого значения не имело. Показательно, что Леонид Кучма, из всех украинских лидеров в наибольшей степени зависевший от России и психологически, и политически, свою книгу назвал «Украина — не Россия». Представляется, что характер двусторонних отношений в обозримом будущем существенно не изменится. России все труднее будет играть в них роль лидера.

Во-первых, потому, что она в значительной степени утратила свои позиции в украинской внутренней политике. После неудачного вмешательства Москвы в выборы 2004 года наличие или отсутствие поддержки с ее стороны уже мало что решает. Символично, что победоносной кампанией Януковича 2006 года руководили не российские политтехнологи, а группа американских консультантов. Естественно, российский фактор все еще остается значимым в политической жизни страны. Но вместе с тем партии, которые выступают с пророссийскими лозунгами (например, партия прогрессивных социалистов во главе с Натальей Витренко или сверхвлиятельные при Кучме объединенные социал-демократы Виктора Медведчука) не получают поддержки избирателей. В парламент им не удалось попасть даже при нынешнем трехпроцентном барьере. Победители, в том числе и Янукович, выступают под другими знаменами — объединение страны и интеграция в Европу.

Интересно, что документ с характерным названием «Универсал национального единства», принятие которого позволило Ющенко внести кандидатуру Януковича на утверждение в парламент, вообще не содержит слово «Россия». Цена таким политическим декларациям не слишком велика, тем не менее это обстоятельство заслуживает самого пристального внимания, особенно учитывая то, что политика в отношении евро-атлантических структур в универсале прописана достаточно четко. Вопрос о присоединении Украины к Единому экономическому пространству с Россией, Белоруссией и Казахстаном в документе решен в рамках «оранжевой» формулы: Украина готова присоединиться к зоне свободной торговли, но не к таможенному союзу, причем действовать намерена в соответствии с нормами ВТО. Очевидно, «Универсал» есть свидетельство того, что элиты пришли к консенсусу, и теперь Европа для них более важный, нежели Россия, партнер.

Во-вторых, Россия, как представляется, взяла твердый курс на сворачивание экономического субсидирования Украины и не откажется от него даже в обмен на политическую лояльность. В 2006 году цена на газ для Украины выросла с 50 до 95 долларов за тысячу кубометров, а в 2007-м — уже до 130. Таким образом, Россия целенаправленно устраняет причину, заставлявшую представителей восточноукраинских бизнес-группировок периодически делать в адрес Москвы реверансы. Все это создает условия для сближения «промосковских» и «антимосковских» сил^[2]. Переходя на рыночные цены в торговле энергоносителями, Россия постепенно лишает себя средств давления на Украину, которая к тому же в значительной мере контролирует транзит российских нефти и газа на Запад.

В-третьих, отдалению Москвы и Киева способствует ряд нерешенных, болезненных проблем. Это торговый протекционизм каждой из сторон, неопределенность с морскими границами, статус русского языка в Украине, вывод российского флота из Крыма и другие. Чем дольше они не находят разрешения, тем большая накапливается бюрократическая и дипломатическая инерция и тем менее вероятно скорое восстановление «сердечного согласия»^[3].

В ближайшей перспективе российско-украинские отношения будут, во всяком случае внешне, гораздо более ровными, нежели в 2005-м — начале 2006 года. Москва поняла, что прямого воздействия украинский демократический подъем на ситуацию в самой России не оказывает и что в обозримом будущем не произойдет включения Украины в ЕС и, тем более, в НАТО. Смирился Кремль и с тем, что руководители Украины, вне зависимости от их партийной принадлежности, не хотят видеть свою страну в роли «младшего брата» и тем более — сателлита России. При этом Янукович вполне устраивает Москву, поскольку с ним ей гораздо проще найти общий язык, чем с «оранжевыми» лидерами.

В свою очередь, Киев заинтересован в сотрудничестве с Россией и по экономическим причинам, и потому, что конфликт с могучим соседом помешал бы его сближению с Европой.

Со временем можно ожидать полной нормализации отношений между двумя странами. Но строиться они будут уже совсем на другой основе, чем при Кучме, поскольку Украина с тех пор стала внешнеполитическим игроком, намного более уверенным в своих силах.

Западное направление

Аналитиков сегодня занимает проблема: в какой степени с приходом нового правительства изменится политика Украины в вопросе евро-атлантической интеграции. Как известно, Виктор Янукович в сентябре прошлого года, находясь с визитом в Брюсселе, отказался подать заявку на присоединение Украины к так называемому Плану действий относительно членства в НАТО. Однако серьезных оснований считать, что власти полностью отказались от некогда заявленных целей, даже от цели вступления в НАТО, нет. Скорее можно говорить о внутриполитически мотивированном желании затормозить процесс.

Стратегическая цель — присоединение к ЕС и НАТО по-прежнему присутствует в национальном законодательстве. В многочисленных интервью ее неоднократно провозглашал и сам Янукович^[4]. В частности, он отмечал, что Украина намерена всячески сотрудничать с НАТО на основе «интенсивного диалога относительно членства (выделено автором), что прямо подразумевает возможность участия в войсковых операциях НАТО в разных регионах мира»^[5].

Слова премьера не расходятся с делом. В день, когда Янукович был утвержден в должности премьера, парламент принял ряд законодательных актов, разрешающих проведение учений НАТО в Украине. Предыдущему составу Рады этого сделать не удалось, что привело к скандальной эвакуации в мае прошлого года американских морских пехотинцев из Крыма.

Ориентация на Европу проявляется не только в вопросах интеграции. Украина присоединилась к заявлениям ЕС о ситуации в Белоруссии (после вынесения обвинительного приговора по делу кандидата в президенты на выборах 2006 года Александра Козулина) и о непризнании приднестровского референдума о независимости. Она сохраняет введенный ранее режим контроля на приднестровском участке молдавско-украинской границы. Значительно приблизилась Украина к вступлению в ВТО — правительство Януковича добилось принятия парламентом всех необходимых для этого законов.

В ближайшее время должны начаться переговоры с ЕС, касающиеся нового рамочного соглашения о двусторонних отношениях, которое заменит нынешнее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. Что более важно, планируется подписание договора о свободной торговле между ЕС и Украиной. В перспективе он может сыграть роль важнейшего фактора интеграции последней в Европу.

Что касается НАТО, то позиция Януковича, а после его назначения премьером и Киева — выполнение всех необходимых процедур и вступление только после проведения референдума — прагматична и демократична. Как показывают опросы^[6], большинство населения выступает против членства страны в НАТО, и продавливать вступление в блок было бы политически недальновидно да к тому же чревато для Януковича утратой власти, поскольку его партнеры по коалиции, социалисты и коммунисты, в этом случае могут из нее выйти. Кроме того, Янукович наверняка попытается «продать» фактический (на данном этапе) отказ Украины от вступления в альянс Москве и получить за это какие-то преференции.

В краткосрочной перспективе скорость сближения Украины с Западом будет зависеть от исхода борьбы за полномочия между правительством и президентом и способности последнего реально осуществлять руководство внешней политикой страны, что является его конституционной прерогативой.

В долгосрочном плане все будет определяться динамикой внутренней трансформации страны, активностью ЕС в том, что касается поддержки реформ в Украине (в частности, и на этапе до предоставления стране кандидатского статуса), а также способности НАТО сделаться чем-то большим, чем клуб, найти новую роль в современной системе европейской безопасности и таким образом повысить свою привлекательность в глазах украинского народа.