Кто и как взращивает в России гражданское общество

Демократия сработает только там, где есть гражданское общество. Точка. После Роберта Патнэма этот тезис стал аксиомой. С ним согласны даже творцы фасадных демократий, те, что проводят Гражданские форумы и создают Общественные палаты. Бесспорно и то, что гражданское общество не рождается просто так, в один миг, из ничего. Ему требуется время для появления на свет и взросления. Издесь уже аксиомы заканчиваются, а с ними и единство взглядов. На вопрос, как долго и под действием каких импульсов происходит становление гражданского общества, можно услышать разные ответы. Доминирует в данный момент представление, что поскольку «у гражданского общества глубокие исторические корни»[1], то там, где не было длительной и непрерывной истории «гражданских традиций», институциональные реформы, скорее всего, обречены на провал. Несмотря на всю свою пессимистичность, тезис Патнэма, что «в Палермо прослеживается будущее Москвы»[2], имеет множество сторонников. Как указывает Диана Шмидт, «большинство авторов объясняют характерную слабость гражданского общества в России и склонность ее граждан не доверять общественным организациям и по возможности избегать контакта с ними историческими и культурными факторами, подчеркивая отсутствие в стране гражданских традиций»[3].

Что же касается импульсов, способствующих развитию гражданского общества в таких странах, как Россия, то кто-то считает, что его становление возможно только при наличии определенной формирующей внешней силы (например, зарубежных фондов[4]). Другие же, напротив, придерживаются той точки зрения, что гражданское общество «невозможно по указке создать», «оно вырастает самостоятельно, питаясь духом свободы»[5]. Скорее всего, правы и те и другие, вопрос лишь во времени, которое будет затрачено на становление гражданских традиций. В ситуации, когда в запасе нет нескольких столетий, предпочтительнее, наверное, внешнее вмешательство, так как самостоятельный рост гражданского общества может растянуться очень надолго, особенно, если свобода вдруг на какое-то время будет отобрана. И здесь возникает вопрос: кто же на самом деле в России взращивает гражданское общество? Ответы на него можно услышать самые разные, и, как ни странно, все они будут правильными. Так как в данный момент вряд ли возможно обнаружить главного «творца» гражданского общества в России, да и само понятие «рост» в применении к гражданскому обществу должно быть четко определено. Тем не менее, исследователь может попытаться выяснить, что является необходимым условием объединения усилий общественных организаций[6] при решении насущных социальных проблем в конкретном российском регионе. Можно даже попробовать, сделав необходимые оговорки, экстраполировать полученные результаты на страну в целом. Для этого надо найти такой регион, который, с известной натяжкой, можно было бы считать миниатюрной моделью России. Автор данной статьи попробовала произвести такую экстраполяцию, избрав в качестве «модельного» региона Ленинградскую область. В основу работы легли данные, полученные в ходе совместной работы сотрудников Центра европейских исследований (Европейский университет в Санкт-Петербурге — ЦЕИ ЕУСПб) и Гуманитарно-политологического центра «Стратегия»[7].

Страна в миниатюре

Одним из факторов, позволяющих считать правомерным сопоставление России и Ленинградской области, является общее представление об области как о большом по площади регионе, связь между частями которого затруднена из-за больших расстояний и низкого уровня экономического развития[8]. Для этого надо найти такой регион, который, в представлении его жителей, географически, экономически и социально походил бы на Россию в целом, т. е. был миниатюрной ее моделью. Как отмечали респонденты, «есть особенности территориальные, ресурсные. Область же очень бедная — плохая связь, плохие дороги… Организации в разных районах не знают друг друга. <…> Бессмысленно создавать ресурсный центр в одном из районов: как к ним поедут? Это же половина бюджета уйдет только на покрытие расходов на дорогу. Плохо со связью, компьютеров мало» (НКО)[9].

Другим фактором является, на мой взгляд, отношение к «центру». У области нет собственной региональной столицы, а находящийся в непосредственной близости Санкт-Петербург воспринимается жителями Ленинградской области лишь как центр культурного, образовательного и экономического притяжения. Однако это другой регион, в котором действуют собственные некоммерческие организации, существуют свои ресурсные центры[10], сложилась особая модель взаимодействия НКО и органов власти. Поэтому Петербург для общественных организаций области отчасти «чужой», «свой» — это собственный муниципалитет. Во многом так же строятся взаимоотношения Москвы и регионов.

Следствием территориальной и информационной разобщенности районов Ленобласти (как и регионов России) являются, во-первых, слабость общественных организаций, а во-вторых, погруженность НКО в проблемы местных сообществ. Так, по данным Центра развития некоммерческих организаций (Санкт-Петербург), к моменту начала исследований[11] в Ленинградской области было зарегистрировано около шести тысяч различных НКО. При этом только несколько сотен из них находились «хотя бы на минимальном уровне функционирования». В крупных населенных пунктах насчитывалось по десятку и более «живых» НКО, но многие муниципальные образования не имели на своей территории ни одной действительно работающей некоммерческой организации. Как отмечают эксперты, в большинстве муниципалитетов представлены лишь «традиционные», т. е. сохранившиеся еще с советских времен НКО: советы ветеранов, инвалидов и т. п.

Все общественные организации области находятся «в тесном контакте» со своим муниципальным сообществом и «более подотчетны ему». Как и в России в целом, где «достучаться» до региональной власти проще, чем до московской, в Ленинградской области представители некоммерческих организаций поддерживают контакт в основном с муниципальными органами власти, а не с областным правительством, находящимся в Петербурге. «Сидит организация в городе (районном. — М. Н.), там у нее руководитель. Люди приходят [к руководителю] на общественные приемные, она пишет начальству, добивается, чтобы защитили этих людей. Она может сходить к этому начальнику, она там свой человек» (НКО). Кроме относительно простого доступа к представителям власти на местах, для НКО важно, что они имеют возможность напрямую указать, например, главе администрации на проблемы подотчетной ему территории: «Мы планируем провести семинар, на котором расскажем в присутствии администрации об экологической ситуации в районе. Где школьники будут рассказывать о всех проблемах той местности, в которой они живут. Это будет лучшим воспитанием администрации».

Слабость и разобщенность общественных организаций Ленинградской области, их погруженность в местные проблемы не позволяет им стать значимыми игроками на поле региональной политики. Например, когда правительство Ленинградской области попыталось привлечь НКО к обсуждению Программы социально-экономического развития области, она не нашла отклика с их стороны. По словам одного из представителей региональных органов управления, «конкретных каких-то предложений в адрес программы от общественных организаций не поступило. Поступили инициативы от частных лиц, когда простые граждане, никак не организованные, нашли время и возможность ознакомиться с Программой, выразить свое мнение по этому поводу. Мы столкнулись с тем, что общественные организации, они недостаточно структурированы, они недостаточно представляют свое место вот в этой области стратегического управления». Помимо структурной слабости и разобщенности, пассивность НКО при обсуждении данного документа объясняется еще и отсутствием практики взаимодействия с органами управления по таким вопросам.

Примерно ту же картину мы наблюдаем на общероссийском уровне: удаленность общественных организаций друг от друга, их ориентация на решение региональных проблем препятствуют консолидации НКО. Попытки объединить «извне» общественные организации, как правило, успеха не имеют, особенно, если инициатива исходит от власти.

Однако исследование показало, что несмотря на все, казалось бы, непреодолимые барьеры, многие респонденты считают кооперацию возможной. Большинство опрошенных представителей НКО Ленинградской области полагают, что для объединения необходим мощный внешний импульс. И послужить им должно не какое-то событие, способное активизировать все общественные организации области, а волевое усилие некого лица или структуры, которые взяли бы на себя роль объединителя. «Если бы кто-то был заинтересован, кто-то захотел бы развить социальную анимацию, то люди бы изыскали в себе силы развить свое творчество, но ими никто не занимается» (НКО). Проблема интеграции НКО актуальна не только для макроуровня, т. е. для региона, но и для локальных (муниципальных) сообществ, где общественные организации должны, казалось бы, находиться в тесном контакте друг с другом. Для их кооперации роль внешнего импульса также может оказаться определяющей.

Теперь обратимся к ситуации, сложившейся в трех конкретных муниципалитетах Ленинградской области, где, по оценкам экспертов, больше всего «живых» общественных организаций — Выборгском районе, городе Гатчине и Гатчинском районе. Это позволит составить — пускай весьма общее — представление о том, что происходит в российских регионах.

Выборг: теплица для НКО

Долгое время подавляющее большинство общественных организаций Выборгского района в структурном отношении были весьма слабы, не могли похвастаться способностью к объединению усилий, самостоятельному поиску финансирования. Однако с 2002 года, после появления в структуре местной исполнительной власти Отдела по работе с общественными организациями, территориальными органами общественного самоуправления и религиозными конфессиями, ситуация стала быстро меняться. Создание отдела во многом было реакцией на импульс, исходивший от федерального центра: «сейчас большое очень внимание уделяется общественности, развитию общественных организаций» (местная власть).

Показательно само название данной структуры: «Отдел по работе...». В Выборгском районе действительно «работают» с НКО, по сути, их курируют. Муниципальная власть взяла своеобразное шефство над общественными организациями. Она не только следит за тем, чтобы их деятельность осуществлялась в рамках закона, но и старается заранее предостеречь НКО, если какие-то их шаги грозят привлечь внимание органов юстиции. Отдел начал свою работу с того, что откомандировал нескольких своих сотрудников в Москву, в министерство юстиции, с целью сбора информации о зарегистрированных в районе общественных организациях. Затем в министерство юстиции была направлена просьба «провести проверку деятельности общественных организаций на предмет того, реализуют ли они свои полномочия, которые по закону им положены, и не противоречит ли их деятельность закону» (местная власть). В результате значительная часть НКО района была ликвидирована через суд, так как «очень много было к ним замечаний, они не устранили их» (местная власть). Для оставшихся организаций власть провела серию консультаций, с целью помочь им пройти перерегистрацию.

После завершения этой своеобразной «инвентаризации» отдел приступил к сбору сведений о насущных проблемах местных НКО. Для этого, в частности, были организованы тематические круглые столы с представителями общественных организаций того или иного профиля. Следует отметить, что в первую очередь внимание уделялось «традиционным» НКО — организациям ветеранов и инвалидов. Для участников круглых столов была подготовлена анкета, в которой, среди прочих, присутствовали вопросы о возможных формах сотрудничества с администрацией.

Одной из самых насущных для НКО оказалась проблема помещения. По мнению администрации, оптимальный путь ее решения — создание «дома общественности на базе муниципального учреждения». «Сделать это надо для того, чтобы все общественные организации могли бы найти себе там место, чтобы они не были разбросаны по городу» (местная власть). Эта идея нашла поддержку у НКО: «Наш отдел по общественным организациям хочет сделать дом общественных организаций. Хорошая идея, прекрасная». Второй по значимости оказалась финансовая проблема. Сотрудники отдела отмечают, что «у некоторых общественных организаций такая позиция, что раз они создались, то администрация должна и финансы искать, и находить, и что-то выделить. А мы учим их то му, что они создаются не для этого. Общественная организация создается для объединения интересов, и она сама решает проблемы». Чтобы помочь НКО наладить самостоятельный поиск финансирования, отдел стал активно поддерживать проводимые в муниципалитете семинары по грантовым ресурсам. Каким-то организациям он оказывает помощь и напрямую: «Если бы город нам не помогал, я считаю, общественность, она затухает, вся инициатива. И финансирование с их стороны есть, программы есть» (НКО). Общественные организации стараются отвечать власти взаимностью, в меру сил участвовать в ее мероприятиях. Конечно, традиционные НКО, поддерживающие те или иные социально незащищенные слои населения, не могут оказывать какие-либо «ответные услуги» администрации. Но они регулярно публикуют благодарственные письма в местных средствах массовой информации. Некоторые НКО с успехом представляют муниципалитет на региональном и всероссийском уровне: «наша организация уже везде первая на всех областных конкурсах стала, в российских конкурсах мы тоже участвуем. Мы представляем уже город» (НКО). Одним из несомненных своих достижений сотрудники отдела считают то, что изменилось отношение к общественным организациям. Например, в 2004 году представители НКО впервые стали участниками мероприятия по подведению итогов развития муниципалитета. Произошло это «благодаря тому, что стали признавать общественные организации, потому что и отдел работает с ними» (местная власть).

Наконец, отдел стремится заполнить пустующие ниши, стимулируя общественные инициативы и создавая новые организации. Так, муниципальные органы способствовали созданию Молодежной думы, которую власть привлекает для проведения своих социально значимых акций и мероприятий.

Таким образом, в Выборгском районе именно исполнительная власть является творцом гражданского общества. Однако открытым остается вопрос: насколько автономны творение и его творец? Если первое не может существовать самостоятельно, то вести речь о гражданском обществе, во всяком случае на данном этапе, вряд ли возможно.

Гатчина: борьба за внимание власти

Совсем по-другому шел процесс формирования гражданского общества в Гатчине и Гатчинском районе. Хотя до реформы местного самоуправления это были два разных муниципалитета, в том, что касается НКО, город и район отличались мало, к тому же некоторые НКО осуществляли свою деятельность на территории и того, и того образования.

В обоих случаях говорить о действительном объединении усилий общественных организаций не приходится. Ни в городе, ни в районе не удалось выявить структуры, способствующей кооперации НКО. Во многом это объясняется тем, что местные власти явное предпочтение отдают «традиционным» НКО. К примеру, в информационно-аналитическом материале муниципальное образование (МО) «Гатчинский район» за 2003 год прямо сказано, что среди общественных организаций «особым уважением и почетом пользуются Совет ветеранов, который объединяет в своих рядах около 30 тысяч человек»[12]. Подчеркивается также роль женского движения: «созданные четыре года назад, женсоветы района и территорий уже накопили хороший опыт работы». Что касается НКО нового типа, то они в материале даже не упомянуты[13]. Эти немногочисленные, но активно действующие организации у власти явно не в чести. Меж тем они всячески стараются наладить контакт с муниципалитетом. Стремление к сотрудничеству, как показывают интервью, во многом обусловлено тем, что НКО здесь выполняют не просто социально значимые функции, а отчасти и ту работу, которая возложена на органы власти: «Мы исходили из того, что должны решить проблему, которую официальные власти не решают» (НКО). И беря на себя какие-то функции власти, общественные организации рассчитывают на поддержку со стороны муниципалитета: «Я была на семинарах, которые проводились западными организациями… И мы обменивались опытом: Россия отличается в том смысле, что на Западе всегда есть помощь со стороны власти. Если у них там появляется что-то типа нашей организации, то помощь от государства идет очень большая. А у нас никому нет дела, абсолютно» (НКО).

При анализе интервью создается впечатление, что новые НКО считают одной из своих главных целей привлечь к себе внимание властей. Причем не только с тем, чтобы заполучить муниципальную администрацию в партнеры при решении важных социальных проблем, но и чтобы убедить власть в своей значимости. «Мы хотим сейчас получить большой грант, сделать нормальное помещение, с приемной, с вывеской, и все это под носом у мэра. Чтобы он увидел, что наша структура существует, она работает. Уже тогда предоставить ему все наши наработки за эти годы. Может быть, тогда он увидит, что мы приносим пользу, и нам это нужно» (НКО).

Даже усилия, направленные на консолидацию НКО, обычно бывают продиктованы не только стремлением «выступить единым фронтом» при решении тех или иных проблем, но и невозможностью поодиночке привлечь к себе внимание администрации, наладить с нею контакт. Отсюда и неудачи, которыми обычно заканчиваются попытки такой консолидации. Показательный пример — создание Общественного совета граждан в городе Гатчина. Инициаторами образования совета стали активисты НКО, уважаемые люди города и некоторые депутаты городского парламента, входившие в состав Общества друзей Гатчинского парка и регулярно встречавшиеся на мероприятиях по благоустройству паркового ансамбля. Замысел инициативной группы состоял в том, чтобы Совет «транслировал общественное мнение города», «стал голосом общественности», «помогал решать проблемы нашей мэрии» (НКО). Для придания веса планировалось Совет институционализировать: «мы устав составили, чтобы это выглядело не так, что какая-то кучка людей, а серьезно» (НКО). Однако постепенно идея стала глохнуть. Ко времени проведения исследования в Гатчине (весна 2004 года) инициативная группа не собиралась уже несколько месяцев. Объяснить, почему так произошло, респонденты не могли. Одна из выдвигаемых ими версий — отсутствие четкой программы работы совета: «хотели идти во власть и разговаривать, идти к главе, к мэру города, и говорить о том, чем мы полезны. Ну, сначала я хотела идти, так как меня все знают, а потом решила, что надо что-то конкретное предлагать, нужна программа. А программы не было» (НКО). После неудачи с Общественным советом единственной площадкой для взаимодействия у НКО Гатчины оставался парк: «мы иногда все вместе объединяемся, когда убираем парк. Вот, полезная работа, она объединяет». При этом респонденты не оставляли надежду, что появится некая внешняя сила, способная подвигнуть НКО к кооперации: «вот сейчас будем создавать вместе со Швецией общество дружбы, чтобы в него вошли все, кто хочет. Может быть, если так не объединимся, так Швеция объединит все общественные организации» (НКО).

Таким образом, несмотря на наличие в Гатчине и Гатчинском районе действительно сильных некоммерческих организаций, говорить об объединении их усилий при решении насущных социальных проблем не приходится. Проведенный мною анализ СМИ Гатчины, а также интернет-страниц города показал, что новые общественные организации и в 2005 году оставались «невидимыми» для органов власти[14]. Тем не менее, желание сотрудничать с этими органами по-прежнему является главным фактором, способствующим пусть пока и не давшей заметных результатов кооперации НКО.

* * *

Возвращаясь к идее экстраполяции данных, полученных в Ленинградской области, на всю России, следует отметить, что процессы консолидации общественных организаций в стране и данном регионе во многом схожи. Попытки, которые предпринимают чиновники с целью привлечь общественные организации Ленинградской области к решению региональных проблем, обусловлены прежде всего необходимостью налаживания «канала обратной связи», так как «общество должно быть более активно задействовано в современных условиях» (местная власть). На федеральном уровне схожая идея была озвучена Владимиром Путиным в его выступлении на Гражданском форуме: «Мы… готовы обеспечить эффективную обратную связь общества с госаппара том. Во всяком случае мы попробуем это сделать… сейчас стране крайне нужны работающие эффективные модели сотрудничества государственных и гражданских институтов»[15].

Ситуация в муниципалитетах, где проводилось исследование, также во многом сопоставима с тем, что мы наблюдаем в субъектах Федерации. Когда общественные организации не способны «защищать свои интересы» и не проявляют «желания к объединению усилий», региональные администрации осуществляют «патронаж над некоторыми из них», уделяя первостепенное внимание «старым» НКО[16]. Там, где преобладает этот тип НКО и отсутствует кооперация общественных организаций, нередко именно органы государственной власти становятся «творцами» гражданского общества. В субъектах Федерации, где, наоборот, много «новых» сильных общественных организаций, консолидации усилий НКО способствует стремление последних взаимодействовать с региональными органами власти и влиять на процесс принятия политических решений[17].

В целом, и «большой», и «малой» России только на пользу, когда власть способствует развитию гражданского общества, а тем более когда создает для него тепличные условия. Одно опасно: теплица в любой момент может стать золотой клеткой. Хорошо, когда общественные организации объединяются ради решения общих проблем, и плохо, когда стремление к консолидации продиктовано желанием обратить на себя внимание власти.

[2] Там же.

[3] Шмидт Д. Гражданское общество в России — проблематичное, мифичное или просто другое? // Неприкосновенный запас. 2005. № 1 (39).

[4] Там же.

[5] Данное высказывание принадлежит Владимиру Путину. См. «Материалы Гражданского форума» [http://www.owl.ru/ngoforum/p00.htm].

[6] В данной статье «общественные организации» и НКО используются как синонимы.

[7] Исследовательский проект «Роль НКО как катализатора общественного участия в процессе принятия решений по вопросам мягкой безопасности на Северо-Западе России» в рамках проекта «Публичная политика в сфере мягкой безопасности и демократического развития: Балтийское измерение». Исследование было проведено Е. Белокуровой (ЦЕИ ЕУСПб), М. Ноженко (ЦЕИ ЕУСПб), Д. Торховым («Стратегия») и Н. Яргомской (ЦЕИ ЕУСПб). Результаты исследования изложены в следующих публикациях: Яргомская Н., Белокурова Е., Ноженко М., Торхов Д. Почему НКО и власти нужны друг другу: Модели взаимодействия в регионах Северо-Запада // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе / М. Горный (ред.). СПб., 2004. C. 52–147; Белокурова Е., Яргомская Н. До и после Гражданского форума: гражданское общество в регионах Северо-Запада // Гражданское общество и политические процессы в регионах: Рабочие материалы Московского Центра Карнеги. 2005. № 3. C. 23–37; Белокурова Е., Яргомская Н. Цена одной иллюзии: можно ли сделать гражданское общество эффективным при помощи одной федеративной реформы? // Неприкосновенный запас. 2004. № 6 (38).

[8] В данном случае речь идет лишь о широко распространенном мифе, который воспроизводило подавляющее большинство наших респондентов. На самом деле территория Ленинградской области много меньше территорий многих российских регионов, а по темпам экономического развития область в последние годы «уверенно входит в число наиболее динамично развивающихся субъектов Российской Федерации» (Агеев С. Неразрывная связь // Эксперт Северо-Запад. 2004. № 4. С. 42).

[9] Здесь и далее после цитат из интервью в скобках указано, к какому типу структуры принадлежит респондент: НКО или органу власти.

[10] Несмотря на то что ресурсные центры Санкт-Петербурга открыты и для областных НКО, все же их нельзя назвать ресурсными центрами некоммерческих организаций области.

[11] Данное исследование проводилось еще до реализации в Ленинградской области реформы местного самоуправления. Поэтому в статье речь идет о муниципальных образованиях, существовавших до осени 2005 года.

[12] Информация представлена заместителем главы администрации МО «Гатчинский район» Патрикеевой Ниной Михайловной [http://radm.gtn.ru/www/activ2003/pnm.htm].

[13] При этом в список общественных организаций почему-то попали «советы директоров промышленных предприятий и агропромышленного комплекса» и даже «командиры воинских частей, дислоцирующихся на территории района».

[14] Показателен в этом отношении официальный сайт городской администрации [http://meria.gtn.ru/], где раздел «Социальная жизнь» включает в себя только «культуру», «образование», «здравоохранение» и «спорт».

[15] «Материалы Гражданского форума» [http://www.owl.ru/ngoforum/p00.htm].

[16] Белокурова Е. В. «Третий сектор» и региональные власти // Политическая социология и современная российская политика: Сборник учебных материалов. СПб., 2000. С. 281.

[17] Там же. С. 284–288.