Работа над ошибками приватизации. Мировой опыт

Психологический срок давности по сомнительным сделкам с имуществом порой длится намного дольше юридического. В XIX веке в США так называемые «бароны-разбойники» редко добивались уважения при жизни, в американском высшем обществе были приняты только их дети. Даже Джон Д. Рокфеллер Старший не смог стереть память о правонарушениях, якобы совершенных им в начале карьеры, хотя он прожил 97 лет и последние четверть века своей жизни полностью посвятил филантропии. Если история и может быть переписана, то лишь в интересах будущих поколений.

В более динамичную и более демократическую эпоху богатая элита едва ли способна держаться у власти столь долго, чтобы ее «первородные грехи» были прощены и забыты публикой. Сегодня большинство электората необходимо убеждать либо в том, что преступники наказаны и справедливость торжествует, либо что экономические издержки наказания виновных и восстановления справедливости будут столь высоки, что пострадает благосостояние страны в целом. Если не пытаться завоевать симпатии общества, проблема собственности в латентном виде может сохраняться десятилетиями, порождая бегство капитала, замедление темпов экономического роста и постоянную угрозу политической нестабильности. Просто сократить юридический срок давности недостаточно, поскольку в будущем новые законодатели могут снова его продлить. Крупные собственники никогда не согласятся ослабить свой контроль над политической системой из опасения, что однажды придет новое правительство, которое отберет принадлежащие им активы. В результате плавный переход к современной демократической системе становится невозможным.

Болезненная проблема «легитимации» итогов приватизации не является уникальной особенностью стран бывшего Советского Союза. На самом деле почти во всех странах, где за последние 25 лет продавали государственную собственность, этот процесс был политически противоречивым. Основные споры развернулись вокруг философского вопроса о том, где должна проходить граница между государственным и частным сектором и, более конкретно, должно ли государство оставлять в своих руках некоторые секторы экономики, такие как энергетический сектор и естественные монополии. Однако и за рамками этого спора шли ожесточенные дискуссии о методах приватизации, о режиме налогообложения и системе государственного регулирования цен, которые должны быть введены после приватизации. Эти споры не утихли и после продажи активов, разгораясь с новой силой в тех случаях, когда экономические кризисы или изменения политического режима выявляли слабые стороны первоначально принятой стратегии приватизации.

Вообще говоря, существует два способа решения приватизационных проблем. Во-первых, можно внести изменения в существующий режим налогообложения и правила деятельности приватизированных компаний: повысить налоги, установить верхние лимиты на тарифы (в случае с естественными монополиями), ввести новые правила, регламентирующие отношения между компаниями и работниками. Преимущество этого подхода заключается в том, что он, как правило, не ставит под сомнение права собственности и заключенные контракты и в то же время позволяет вернуть часть «сверхприбыли», полученной участниками приватизации, и таким образом умерить общественное недовольство ее итогами. Вместе с тем высокие налоги и слишком жесткое регулирование могут вызвать очередные структурные искажения в экономике, снижение ее эффективности и ослабление стимулов к инвестированию. Второй подход предусматривает «лобовое» решение проблем, порожденных процессом приватизации. Этого можно добиться с помощью судов, если были нарушены какие-либо законодательные и конституционные положения или в случае, когда победители приватизационных аукционов не выполняют принятых обязательств. Законодательные органы могут также ввести финансовые санкции против приватизированных компаний и их владельцев или, в крайнем случае, принять закон о ренационализации собственности. Недостатком этого подхода является то, что он может поставить под сомнение уважение государством прав собственности, привести к росту «премии за риск» и тем самым — к снижению привлекательности инвестирования. Кроме того, при современном уровне глобализации, когда многие государства присоединились к международным соглашениям, таким как Европейская конвенция о правах человека, или вступили во Всемирную торговую организацию, — в этих условиях ренационализация без компенсационных выплат может привести к длительным и малоприятным тяжбам в международных судах.

Ниже приводится краткая типология жалоб, возникающих в процессе приватизации, каждая из которых требует отдельного решения. Затем мы поговорим о налоге на непредвиденные доходы (windfall tax), введенном правительством Великобритании в 1997 году для приватизированных компаний, и обсудим, может ли этот опыт быть полезным для России и Украины.

Проблемы приватизации. Типология

Характерные для постприватизационного периода проблемы можно свести к пяти категориям. В России и Украине все они занимают важное место в политических дебатах, причем можно утверждать, что самой главной из них является последняя. В других странах, как правило, актуальность имеют лишь некоторые из этих вопросов.

1. Правильно ли была определена граница между государственным и частным секторами? Другими словами, не зашла ли приватизация слишком далеко? Если новое правительство решит, что имеются убедительные экономические или политические аргументы в пользу возврата некоторых приватизированных отраслей или компаний в собственность государства, то компенсировать нанесенный ущерб можно либо путем выкупа активов, либо оспорив в судебном порядке законность первичной приватизации, либо прибегнув к ренационализации активов без компенсационных выплат. Так, много споров вызывает приватизация муниципальных предприятий водоснабжения. В целом ряде стран (включая несколько штатов США) некоторые шаги в отношении этих предприятий были сочтены неправомерными и аннулированы. В России о приватизации водоснабжения не идет и речи, а президент Путин недавно объявил, что вся транспортная и энергетическая инфраструктура страны также должна остаться в руках государства. Тем самым он дал понять, что российская власть больше печется о так называемой экономической безопасности, чем об экономической эффективности.

2. Являются ли решения о приватизации результатом легитимных и конституционных политических процедур? В случае если программа приватизации была принята всенародно избранным органом исполнительной или законодательной власти на основании признанных конституционных процедур, последующим правительствам будет значительно сложнее оспорить это решение по существу. Если же приватизация осуществлялась авторитарным режимом или на основании президентских указов, тогда открывается дорога к судебному оспариванию и, возможно, отмене самих итогов приватизации. В этом случае политики несут как минимум такую же политическую ответственность, что и победители приватизационных аукционов. Так, после падения режима Сухарто в Индонезии у сына бывшего лидера страны были отобраны исключительные права на производство автомобилей, а сам он был позднее подвергнут преследованию по обвинениям в коррупции.

3. По поводу использованных методов приватизации возникают следующие вопросы: а) являлись ли они законными в момент применения и б) считались ли они справедливыми? Даже если решение о приватизации было принято безупречно с конституционной точки зрения, все же более поздние правительства могут сослаться на неполную прозрачность приватизационных аукционов или усомниться в правильности определения цен на активы. В этом случае в распоряжении государства имеется широкий диапазон решений: от взыскания с победителей аукционов дополнительных платежей до повторного проведения собственно приватизационных аукционов. Так, описываемый ниже налог на непредвиденные доходы, введенный в Великобритании правительством Тони Блэра, был направлен на корректировку «заниженных» цен на акции компаний, приватизированных при правительствах Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора. Защитники залоговых аукционов в России или приватизации крупных металлургических предприятий на Украине часто ссылаются на формальную законность сделок, несмотря на то что правила аукционов были явно несправедливы и не обеспечивали равных условий конкуренции.

4. Привели ли последующие события в экономической сфере — такие как финансовый кризис или повышение цен на сырьевые товары — к тому, что условия приватизации стали в ретроспективе восприниматься как неэффективные и несправедливые? Хотя на момент аукциона условия приватизации могли восприниматься как эффективные и справедливые, непредвиденные изменения экономической ситуации могут впоследствии показать, что эти условия были изначально основаны на ошибочных допущениях. Пришедшее правительство может счесть необходимым изменить режим регулирования и налогообложения, чтобы устранить явную неэффективность использования активов или чьи-то случайные доходы, воспринимаемые как незаслуженные. Впрочем, в этом случае не возникает необходимости в пересмотре итогов приватизации как таковых; нужно всего лишь изменить режим регулирования и налогообложения. После девальвации аргентинской валюты в 2001 году правительство этой страны в одностороннем порядке расторгло контракты с иностранными операторами естественных монополий, привязывающие уровень тарифов к курсу доллара США и темпам инфляции в Соединенных Штатах. Компании были вынуждены принять тарифы, деноминированные в девальвированных песо, без поправки на инфляцию, в результате чего понесли огромные убытки. В нефтедобывающих странах, таких как Венесуэла и Казахстан, недавний рост цен подтолкнул правительства к пересмотру контрактов с иностранными компаниями, что позволило государству получать бoльшую долю непредвиденных доходов. В большинстве случаев компании примирились с этими изменениями, чтобы сохранить партнерские отношения с правительством. На этом фоне последние решения российских властей в сфере природных ресурсов выглядят относительно умеренными.

5. И наконец, не привела ли приватизация к столь высокой концентрации экономической власти в руках иностранных или национальных компаний, что это создает угрозу для демократии и национальной безопасности? Если результатом приватизации стало сосредоточение активов в руках небольшой группы людей и если выясняется, что победители злоупотребляют своим экономическим преимуществом, добиваясь политической власти, правительство может начать срочное перераспределение ресурса экономического влияния среди более широкого круга игроков. Эту задачу можно решить с помощью антимонопольного законодательства, как это было сделано президентом США Теодором Рузвельтом и его соратниками — «разрушителями трестов» в отношении крупнейших промышленных империй. Результатом этих действий стало разделение принадлежавшей Рокфеллеру корпорации Standard Oil в 1911 году. В прошлом многие развивающиеся страны также прибегали к полной национализации компаний энергетического сектора, в особенности если такие компании находились под управлением иностранцев. Правительство Южно-Африканской Республики по сле краха режима апартеида придерживалось более умеренной политики, направленной на «содействие экономическому развитию чернокожего населения», т.е. на постепенное создание класса чернокожих собственников. Для достижения этой цели были установлены плановые количественные показатели, которых — под неявной угрозой суровых санкций — следовало придерживаться чернокожим собственникам в различных секторах экономики. Дело ЮКОСа также можно трактовать как реакцию власти на политическую угрозу со стороны крупного собственника приватизированных предприятий.

Конкретный пример: налог на непредвиденные доходы, введенный правительством Тони Блэра

Самый наглядный пример того, как следует решать унаследованные проблемы, связанные с приватизацией, являют собой действия, предпринятые лейбористской партией Великобритании после ее прихода к власти в 1997 году. Налог на непредвиденные доходы, введенный лейбористами для приватизированных компаний, во многих отношениях стал образцом прозрачного и справедливого подхода, и — хотя не все с этим согласны — не нанес ощутимого ущерба ни инвестиционной деятельности, ни экономической активности. Правда, поскольку недостатки приватизационных программ правительств Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора были относительно невелики, необходимо было решить только третий и четвертый из указанных выше вопросов: лейбористы заявили, что государственная собственность была продана по слишком низким ценам и что режим регулирования деятельности приватизированных компаний оказался слишком мягким. Если бы возникли сомнения в законности приватизационных сделок, или обвинения в коррупции, или опасения по поводу чрезмерной концентрации богатства, лейбористская партия, возможно, рассмотрела бы более радикальные меры.

В период с 1979 по 1996 год консервативные правительства Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора провели приватизацию большей части британской промышленности — от нефтегазового сектора и сектора связи до компании British Aerospace, принадлежащей военно-промышленному комплексу. Увенчанием этого процесса стала продажа компаний, занимавших монополистическое или околомонополистическое положение в электроэнергетике, секторе связи и водоснабжении. По большей части приватизация осуществлялась в форме первичного размещения акций, что, согласно идеологии консерваторов, должно было способствовать созданию широкого класса собственников и расширению базы поддержки капиталистического строя. Между тем оппозиционная лейбористская партия по-прежнему выдвигала лозунг «общественной собственности на средства производства». Чтобы усилить интерес общественности к приватизации, правительство продавало компании по ценам ниже рыночных, предоставляя покупателям возможность немедленного выигрыша от роста цен на акции. Так, цена акций British Telecom выросла в два раза в течение первых двух недель после продажи компании. Проведя приватизацию, правительство продолжало регулировать цены на услуги предприятий коммунального хозяйства, однако принятый режим регулирования предусматривал повышение цен каждые пять лет, что позволяло акционерам компаний получать прибыль от непредвиденных сокращений производственных затрат. Обе названные меры — низкие цены первичной продажи и мягкий режим регулирования — вызывали недовольство оппозиции.

Лейбористская партия строила планы введения налога на непредвиденные доходы еще в 1992 году, но к власти смогла прийти только в 1997-м. Оглашая проект бюджета на предстоящий год, министр финансов Гордон Браун объявил о введении единовременного налога на «сверхприбыли», полученные рядом приватизированных компаний в течение первых четырех лет с момента их продажи: 3,5 из 5,2 миллиарда фунтов стерлингов дополнительных бюджетных доходов было пущено на финансирование программ трудоустройства безработных. Ставка налога была установлена на уровне 23 процентов от разницы между стоимостью компании по состоянию на момент приватизации и ее «реальной» стоимостью, которая определялась как девятикратный размер средней прибыли, заработанной компаниями в течение первых четырех лет после приватизации (другими словами, предполагалось, что «справедливое» отношение цены к выручке компаний составляет один к девяти, т. е. находится на относительно низком уровне по меркам нынешних цен на акции). Компаниям было предоставлено два года для уплаты этого налога. Благодаря тому что налогообложению подлежали именно прибыли компаний, правительство получило возможность изъять как часть непредвиденного дохода, полученного в результате низкой цены первичной продажи, так и часть прибыли компаний, образовавшейся благодаря либеральному режиму регулирования. Противоречивым аспектом этого налога явилось то, что в целях упрощения налогового администрирования им облагались компании, а не бенефициары «непредвиденных доходов» от приватизации, т. е. первые покупатели акций, многие из которых к моменту введения налога уже продали свои акции и реализовали прибыль. Несмотря на этот недостаток, введение указанного налога полностью достигло поставленной цели: были получены дополнительные бюджетные доходы для финансирования социальных программ поддержки неимущих и при этом удалось избежать снижения экономической активности. Одновременно эта мера развеяла накопившееся недовольство итогами приватизации времен Тэтчер.

Применим ли налог на непредвиденные доходы в России и на Украине?

Григорий Явлинский предложил ввести налог на непредвиденные доходы в России, а на Украине правительство Ющенко — Тимошенко выдвинуло аналогичный план, в соответствии с которым нынешним владельцам компаний будет пре доставлена возможность доплатить разницу между суммой, уплаченной ими в ходе первичной приватизации, и справедливой аукционной ценой. Главным недостатком этих предложений, однако, является то, что они не решают проблему, вызывающую наибольшую озабоченность общественности, — а именно проблему чрезмерной концентрации собственности в руках небольшого числа бизнесгрупп. Налог на непредвиденные доходы мог бы стать одним из компонентов более широкой системы мероприятий, подлинное же решение проблемы состоит в постепенном распределении собственности и, значит, финансового влияния, среди более широкого круга субъектов рынка.

Возможно, наилучший пример можно найти не в английской истории, а в практике Южно-Африканской Республики, где после длительного периода откровенной несправедливости правительство, пришедшее к власти вслед за крахом апартеида, вынудило белых собственников постепенно передать их доли в крупнейших компаниях страны чернокожим собственникам. Компании, принадлежавшие белым, были вынуждены согласиться на эти требования под угрозой потери всех своих активов. Пока это процесс идет без каких-либо срывов, впрочем, он находится еще на ранней стадии.