Российское миграционное законодательство.

К числу демократических начинаний перестройки принадлежали попытки решить давно назревший к тому времени вопрос о правовом обеспечении свободы передвижения граждан включая переезды с целью поиска работы.

В принятых 15 января 1991 года Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о занятости населения впервые, пока в самой общей форме, затрагивалась тема внешней трудовой миграции. Этот документ декларировал право граждан «на профессиональную деятельность в период временного пребывания за границей».

Закон «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 года уже более определенно устанавливал право граждан «на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за границей» (ст.10). Наконец, 1 января 1993 года в России вступил в действие принятый еще в СССР (20 мая 1991 года) Закон о порядке выезда из страны и въезда в нее. Общественность восприняла его как первый демократический законодательный акт, регламентирующий выездную процедуру (равно как и въездную) и устраняющий произвол КГБ в вопросах выезда из страны. В частности, благодаря этому закону исчезло понятие «выездная виза»[1].

Гарантии свободы передвижения были закреплены в принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ. Но в ней они были сформулированы, разумеется, в самом общем виде, наряду с основными правами и свободами граждан. Статья 6 (ч.3) Конституции РФ утверждает не ограниченное никакими условиями право граждан России на сохранение своего гражданства, равно как и право на его изменение («Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его»).

Статья 27 (ч.1) закрепляет право на свободное передвижение по территории Российской Федерации за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая иностранных граждан и лиц без гражданства. Декларировано также право на свободу выбора места пребывания и места жительства, беспрепятственного выезда за пределы РФ и возвращения обратно.

Конституция запрещает принудительную высылку из страны граждан РФ и выдачу их другому государству (ст. 61). Уголовный кодекс РФ, вступивший в силу 13 июня 1996 года, дополняет это положение: в случае совершения гражданами РФ преступлений на территории других государств выдача этих лиц не предусматривается (ст.13). Однако допускается — по запросу других государств — экстрадиция иностранцев, обвиняемых в нарушении законов этих государств (ст.63, ч.2).

Другая конституционная норма (ст.63) не только разрешает проживание на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, но и уравнивает их в основных правах и обязанностях с российскими гражданами. В число этих прав, однако, не входят: избирательные права, несение воинской службы, право на занятие определенных государственных должностей (судьи, прокурора, нотариуса и некоторых других). Кроме того, допускается ограничение свободы передвижения иностранцев по стране.

Отдельная статья Конституции говорит о возможности предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63, ч. 1).

Многие конституционные нормы позднее конкретизировались и дополнялись специальными законодательными актами. Среди последних — Федеральный закон от 15 августа 1996года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с внесенными изменениями в 1998, 1999 и 2003 годах), Указ Президента РФ от 21 июля 1997 года «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».

Вместе с тем существовал ряд нормативных актов, получивших юридическую силу еще до принятия Конституции и полностью сохранивших ее впоследствии. Так, осталось действующим Постановление российского правительства от 4 июля 1992 года, которым был утвержден перечень территорий, посещение которых иностранными гражданами подлежит регламентации. Перечень этот затем неоднократно изменялся и дополнялся. В него вошли участки приграничных территорий Камчатки, Хабаровского, Приморского и Красноярского краев, Оренбургской, Астраханской, Мурманской, Архангельской, Ленинградской, Калининградской областей, а также и некоторые внутренние области (Свердловская, Челябинская, Мордовская и даже Московская).

Напротив, Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года лишь в своей декларативной части соответствовал позднее принятым конституционным нормам и международно-правовым документам – ст. 13 Всеобщей декларации прав человека и ст. 2 Протокола №4 к Европейской конвенции по правам человека. Между тем его основная, регулирующая, функция сводилась к ограничению стихийного миграционного движения, начавшего расти после распада СССР. Российская Федерация стала основным прибежищем для жителей большинства бывших союзных республик, вынужденных по разным причинам покидать насиженные места.

Этот закон разграничивает понятия «место жительства» и «место пребывания». Под первым имеется в виду приспособленное для постоянного проживания помещение (дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома — гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, доминтернат для инвалидов, ветеранов и др.), в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Место пребывания подразумевает временный характер обитания. Таким пристанищем могут стать гостиницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристские базы, больницы и другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства.

Для обеих категорий граждан России — привязанных к родному очагу или кочующих с места на место — закон вводил обязательную процедуру регистрации (прописки). Ее проведение составляло обязанность так называемых паспортных столов, подведомственных Министерству внутренних дел, а при отсутствии таковых в каком-либо населенном пункте — местной администрации[2]. В рассматриваемом законодательном акте предусматривалась также возможность прямого ограничения свободы передвижения в пределах РФ, выбора места пребывания и места жительства. Эти ограни чения распространялись на пограничную полосу, закрытые военные городки, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), зоны экологического бедствия, чрезвычайного и военного положения.

До настоящего времени указанный закон подвергается критике за то, что в нем нашла практическое осуществление идея регистрации. Паспортные столы широко пользуются предоставленным им правом отказа в регистрации, устанавливают предельный срок нахождения заявителя на конкретной территории.

Одним из первых шагов, призванных регламентировать увеличившиеся миграционные потоки, стало — наряду с законодательными инициативами — создание Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС РФ). Она была учреждена в структуре исполнительной власти президентским указом от 14 июня 1992 года. Новый орган возглавила Т. М. Регент, продолжавшая исполнять свои обязанности до апреля 1999 года.

Назовем несколько ключевых законов, созданных при непосредственном участии миграционного ведомства. Это прежде всего Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 года (в новой редакции принят 28 июня 1997 года). В нем статус беженца получил развернутое определение, отвечающее нормам международного права, в частности, Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев». Хотя основания для приобретения статуса беженца в данном законе четко не сформулированы, в нем дано развернутое определение понятия беженец: «…это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений…» Подробно изложены причины, могущие воспрепятствовать получению заявителем статуса беженца.

В качестве максимального срока рассмотрения ходатайств, поступивших от лиц, находящихся вне территории РФ, закон устанавливает один месяц; для лиц, находящихся в пограничных пунктах иммиграционного контроля, а также на территории РФ, — пяти рабочих дней. Фактически же проверка предоставленных сведений занимает гораздо больше времени, вплоть до шести месяцев. Практика затягивания решений дипломатическими представительствами (консульствами) и постами миграционного контроля не раз становилась объектом острой критики со стороны зарубежных и российских правозащитных организаций. Итогом рассмотрения ходатайства в случае благоприятного исхода становится выдача заявителю свидетельства, удостоверяющего статус беженца. После этого обладатель полученного документа регистрируется в пункте временного размещения, ему предоставляют материальную и медицинскую помощь, способствуют трудоустройству и т. п. В случае отказа заявитель и члены его семьи обязаны в течение трех дней покинуть территорию РФ.

В тот же день, 19 февраля 1993 года, Президентом РФ был подписан закон «О вынужденных переселенцах» (его новая редакция обнародована 20 декабря 1995 года), во многом перекликающийся с законом «О беженцах». Принятое определение «вынужденный переселенец» непосредственно соотносится с определением «беженец», поскольку названные в законе мотивы переселения почти дословно совпадают с побудительными причинами бегства. Существенная разница состоит в том, что к категории беженцев относятся люди, не имеющие российского гражданства, тогда как под вынужденными переселенцами понимаются прежде всего граждане РФ, покинувшие постоянные места проживания, расположенные либо на территории иностранных государств, либо на территории одного из субъектов РФ. В эту категорию также попадают иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории России на законных основаниях и вынуждаемые к перемене места жительст ва обстоятельствами, перечисленными в тексте закона. Отдельно оговаривается и право бывших граждан СССР претендовать на статус вынужденных переселенцев, если они, приобретя статус беженцев, а затем российское гражданство, так и не сумели перебраться в Россию на новое место жительства и обустроиться там, продолжая жить на территории одной из бывших союзных республик.

Выработанный российскими законодателями термин «вынужденный переселенец» не имеет аналогов в международном праве, где фигурирует другое понятие, не воспринятое российским правом, — «временно перемещенное лицо».

Процедура получения статуса вынужденного переселенца и соответствующих социальных льгот сравнительно проще, чем приобретение статуса беженца (хотя в соответствии с регламентом она может занимать до трех месяцев). Однако жесткая норма закона, не включающая экономические причины, равно как и «голод, эпидемии или чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера» в число достаточных оснований для вынужденного переселения, заставляет находящихся в нужде и беде людей утаивать истинные мотивы своих миграционных намерений.

Не все статьи закона «О вынужденных переселенцах» оказались юридически безупречными. Конституционный суд РФ 21 ноября 2002 года не только признал ст. 9 данного закона (разрешающую органам миграционной службы лишать человека статуса вынужденного переселенца в том случае, если он осужден по приговору суда и приговор вступил в законную силу) несоответствующей ст. 19 и 45 Конституции, но и квалифицировал ее как дополнительную и незаконную меру наказания.

Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (подписан Президентом РФ 24 мая 1999 года) планировался как ответ на многочисленные жалобы по поводу ущемления прав русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии и был призван опровергнуть утверждение об отсутствии у России внятной и эффективной политики применительно к бывшим соотечественникам. Однако по существу этот закон являет собой отвлеченную декларацию прав и свобод российских граждан и бывших граждан СССР, находящихся за рубежом. Он оказался не в состоянии осуществить то, на что был рассчитан: способствовать росту иммиграции этих лиц.

Значительную роль в регулировании миграционных процессов играет вступивший в силу 1 июля 2002 года Федеральный закон «О гражданстве». Устранив нечеткость существовавших ранее критериев, по которым предоставлялось российское гражданство (ср., в частности, Закон «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991 года), он упорядочил и саму процедуру получения гражданства. В нем приняты также существенные нововведения. Одно из них предоставляет иностранцам право на получение российского гражданства при условии непрерывного проживания на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство (при этом допускается ежегодное временное отсутствие в течение трех месяцев).

Другое требует от иностранных граждан, заявивших о желании получить гражданство РФ, отказа от имеющегося уних гражданства. Что касается российских граждан, то закон не запрещает им двойного гражданства, поясняя при этом, что обладающие им лица не могут рассматриваться иначе, как только граждане РФ (за исключением случаев, когда вступает в силу действие двусторонних международных соглашений о двойном гражданстве, например с Таджикистаном и Туркменистаном). Приобретение же гражданами России иного гражданства не влечет утрату российского. Немаловажным дополнением является введение облегченной процедуры получения российского гражданства для бывших граждан СССР. Необходимый для них срок проживания на территории РФ сокращается до одного года при условии рождения на территории РСФСР (ст. 13, ч. 2).

Все же, по мнению экспертов и общественности, названный закон не устранил большинства искусственно созданных бюрократических барьеров и не Российское миграционное законодательство содержит никаких эффективных мер, стимулирующих иммиграцию, поэтому он не в состоянии существенно облегчить бывшим соотечественникам путь к обретению российского гражданства.

Отрицательные последствия в этом смысле имела временная ликвидация Федеральной миграционной службы. Сначала это ведомство попытались реорганизовать. В мае 2000 года ФМС РФ была введена в состав Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Миннац РФ). В октябре 2001 года Министерство было ликвидировано, а в феврале 2002 года функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе указом Президента были переданы Министерству внутренних дел. Обнародованная в марте 2003 года Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации наглядно отразила характерную для МВД склонность к запретительным мерам. Свидетельством отрицательного отношения к иммиграции как таковой является то, что основное внимание в этом документе уделено вопросам борьбы с нелегальной трудовой миграцией, никаких мер по легализации и натурализации иммигрантов даже не рассматривается.

Указом Президента РФ 19 июля 2004 года Миграционная служба была восстановлена в качестве федерального органа исполнительной власти в составе МВД. Принятая мера оставляет надежду на сохранение ценного практического опыта этой службы, накопленного за десять лет ее существования.

Еще один федеральный закон — «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» — вступил в действие 1 ноября 2002 года. Он заменил собою устаревший, действовавший еще с советских времен аналогичный документ и имел целью правовое урегулирование вопросов, связанных с использованием иностранной рабочей силы. Поскольку достигнуть желаемого результата невозможно без эффективного контроля за переселенческим потоком из сопредельных государств, было введено новое средство контроля — миграционная карта со специальной маркой. Получение этого документа, действительного на всей территории РФ, возможно только после уплаты пошлины.

Законом также устанавливались квоты на иностранную рабочую силу. В 2004 году величина квоты составила 486 тысяч человек, в следующем году предполагается ее несколько уменьшить. Между тем в 2001–2002 годах официальное число пребывавших в России иностранных рабочих не превышало 200 тысяч человек.

Согласно утверждению министра РФ по национальной политике В. Зорина, главной задачей нового закона является защита иностранных рабочих от произвола работодателей и установление для них надежных социальных гарантий. Однако, по мнению правозащитных организаций, закон не оправдал многих возлагавшихся на него надежд. В первую очередь это объясняется несоответствием его правовой базы признанным нормам международного права. Так, в нем отсутствует необходимый перечень имущественных и прочих прав иностранных граждан в России, таких как право на социальное обеспечение, труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедания[3].

Показательна реакция национальных диаспор на упомянутый закон. По словам представителей Армянского национального клуба «Миабанутюн», «…из сотен тысяч армян, проживающих в Москве и Подмосковье, примерно 70 процентов потенциально лишены возможности получить миграционные карточки, которые “светят” либо гражданам, имеющим прописку, либо тем, за кого ручается фирма, сумевшая убедить власти в полной незаменимости конкретного армянского специалиста. Под эти категории подпадает немногим более 20–25 процентов армян, населяющих столицу РФ и Подмосковье. Большинству же наших соотечественников, работающих в сфере строительства, торговли и потребительского рынка, грозит депортация из страны. Или уход в “глубокое подполье” и незавидное положение нелегала, находящегося в вечных бегах от бдительного ока миграционных служб»[4].

Президент РФ В. В. Путин, отвечая 18 декабря 2003 года в прямом телевизионном эфире на вопросы граждан, квалифицировал нынешнее миграционное законодательство как излишне жесткое, не создающее «…цивилизованного механизма привлечения трудовых ресурсов в Россию». Он сообщил также о намерениях правительства внести некоторые законодательные поправки, «…а может быть даже принять специальный закон о миграции»[5].

Проект закона «О миграции» Госдума отклонила 12 мая 2004 года в первом чтении. Этот документ предусматривал комплексное законодательное регулирование различных составляющих миграционного процесса, таких как выезд из страны и въезд в нее граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ и т. д. По расчетам правительства, реализация закона потребовала бы дополнительных расходов из федерального бюджета на сумму шесть миллиардов рублей в год.

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

[1] Эрнст Черный. Повторение пройденного // Новые известия. 30.08.2002 [http://www.hro.org/%20editions/press/0802/30/30080213.htm].

[2] Действующие правила устанавливают трехдневный срок регистрации по месту пребывания и семидневный по месту жительства. Отсутствие регистрации, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях, влечет за собой предупреждение или наложение штрафа (ст. 19.15); 28 ноября 2004 года в Административный кодекс внесена поправка, увеличившая размер штрафа до 2 500 рублей, то есть в 25 раз. Эта поправка действительна только в отношении российских граждан.

[3] http://duma.hro.org/48/zim.htm

[4] http://golos.arminco.com/2000/October_2002/29/st06.html

[5] http://www.infohouse.us/article1571.html