Опыт легализации нелегальных мигрантов в Италии

[*]

Согласно последним данным, в начале 2004 года в Италии насчитывалось 2,2 миллиона иностранных граждан, получивших в установленном порядке временное разрешение на проживание[1]. Если прибавить сюда несовершеннолетних, лишь отчасти учитываемых при выдаче подобных документов, то общая численность легальных иммигрантов в Италии составит, по всей видимости, около 2,5–2,6 миллиона человек. Цифра, несомненно, внушительная — речь идет примерно о 4,3–4,5 процента населения Италии. Таким образом, менее чем за тридцать лет Италия стала одной из самых насыщенных иммигрантами стран Евросоюза — и по абсолютным, и по относительным показателям (числу пребывающих на ее территории иностранцев и их доле в составе населения).

Это явление тем более поразительно, что страна долгое время, начиная с момента объединения (1861 год), оставалась одним из главных источников эмиграции. Как показывает официальная статистика, с 1876 по 1988 год родину покинули почти 27 миллионов итальянцев; в настоящее время за рубежом проживает от трех до четырех миллионов граждан Италии. Если же принять в расчет не только самих эмигрантов, но и их потомков, сумма окажется на несколько порядков выше и несомненно превысит численность нынешнего населения страны (58 миллионов человек). С конца 70-х годов прошлого века ситуация постепенно начала меняться: Италия превратилась в принимающую страну, куда направляются миграционные потоки, — главным образом из стран третьего мира, а с недавних пор и из Центральной и Восточной Европы. На протяжении 80-х годов причинами иностранной иммиграции в Италию считались почти исключительно «внешние факторы», и особенно — так называемые «выталкивающие факторы» (push factors), действующие в странах первоначального проживания мигрантов, а также политика ограничения въезда иностранцев, проводившаяся начиная с 1973 года в традиционно принимавших эмигрантов европейских странах. Позже, однако, было отмечено значительное усиление «притягивающих факторов» (pull factors), вызванное главным образом повышением уровня экономического развития Италии, особенностями итальянской системы производства, увеличением сектора теневой экономики и динамичным расширением национального рынка рабочей силы. Именно эти факторы в значительной мере обусловили приток иммигрантов в Италию.

При более внимательном анализе можно отметить прежде всего ускорение темпов этого притока. Действительно, в начале 80-х годов общая численность иностранцев, имеющих разрешение на проживание, составляла немногим более 300 тысяч, спустя десять лет она почти удвоилась, а к 2004 году составила, как уже было сказано, 2,2 миллиона. Подобных темпов мы не наблюдаем ни в одной другой стране Евросоюза, если не считать Испании. Этот исключительно бурный рост иммиграции был обусловлен в первую очередь увеличением численности иностранцев, прибывших в Италию из развивающихся стран и государств Центральной Европы. В конце 1981 года число иммигрантов из этих стран не превышало 120 тысяч, в начале 1991 года оно достигло 400 тысяч, а к 2004 году — 1 миллиона 950 тысяч. Соответственно увеличивалась и доля таких иммигрантов среди иностранцев, получивших разрешение на проживание в Италии: 38 процентов в 1981 году, почти 70 процентов в 1991 году и немногим менее 90 процентов в настоящее время.

Что касается самих стран, откуда прибывают иммигранты, то большую часть иностранных граждан, имеющих разрешение на проживание, ныне составляют граждане Румынии (239 тысяч человек). За ними с небольшим отрывом следуют албанцы (234 тысячи) и марокканцы (228 тысяч). Значительно меньше украинцев (113 тысяч), китайцев (100 тысяч), филиппинцев (74 тысячи), поляков (66 тысяч) и тунисцев (61 тысяча). Как видим, радиус привлекательности Италии в глазах иммигрантов чрезвычайно велик: эта страна способна притягивать переселенцев из самых разных концов земного шара. При более подробном рассмотрении выясняется, что к приведенному списку нужно добавить еще тридцать государств, откуда в Италию прибыли и получили разрешение на проживание от 10 до 50 тысяч человек. Скажем, граждан России среди них насчитывается 19 тысяч, или 0,9 процента общего числа получивших такое разрешение. Италию отличает особенно широкое разнообразие стран происхождения иммигрантов: половину общего числа приезжих здесь составляют граждане восьми государств, тогда как в традиционно принимающих странах (Германии, Франции, Швейцарии и т. д.) — выходцы из двух-трех государств.

Иммигрантские общины, сложившиеся в Италии, заметно различаются по времени и способам формирования, стадиям миграционного развития и социально-демографическим характеристикам. В первую очередь надо отметить, что для каждой общины характерно выраженное преобладание одного из полов. Среди иммигрантов из Южной Африки, Сенегала и стран Индийского полуострова несомненно преобладают мужчины, тогда как среди иммигрантов из Центральной Европы, Латинской Америки и Восточной Азии перевес явно на стороне женщин. Мы имеем здесь дело с различными миграционными моделями. В первом случае речь идет о традиционных схемах иммиграции, в которых мужчина является главным действующим лицом. Лишь после того, как он налаживает жизнь в принимающей стране и обретает достаточно стабильное материальное положение, с ним воссоединяются его близкие. Примером может служить марокканская иммиграция, которая ускорилась в начале 80-х годов и отличалась выраженным преобладанием мужчин; в 90-х же годах, главным образом благодаря воссоединению семей, значительно увеличилось число приезжающих в страну женщин. Тем самым уменьшилась диспропорция полов, поначалу характеризовавшая эту общину в Италии. Во втором случае, напротив, движущей силой миграционных процессов являются женщины. Они первыми выезжают за рубеж и создают условия для последующего пере мещения мужчин. Так поступают филиппинки, чьи близкие следуют за ними лишь после того, как созданы условия для интеграции. Мужья при этом устраиваются работать в том же секторе, где трудятся их жены, — т. е. в качестве домашней прислуги. Наконец, в некоторых случаях — примером могут служить китайцы — иммигранты с самого начала приезжают в страну целыми семьями, поэтому демографическая (половозрастная и семейно-брачная) структура их общины остается сбалансированной на протяжении всего миграционного процесса.

Чтобы получить полное представление об изменениях, происходящих в области международных перемещений, следует учитывать, что Италия принадлежит к тем европейским странам, в которых активно применяют меры, направленные на легализацию мигрантов. Действительно, наиболее значительный рост числа иностранцев, присутствующих в стране на законных основаниях, происходил во время нескольких процедур легализации[2]. Это доказывает, что наличие значительного числа нелегальных мигрантов стало постоянной характеристикой иммиграционных процессов в Италии, как и в других принимающих странах Южной Европы. Причину подобного положения следует видеть прежде всего в том, что иммиграционная политика не учитывает реальный спрос на иностранную рабочую силу. На первом этапе, т. е. на протяжении 80-х годов, иммиграция фактически развивалась бесконтрольно, поскольку отсутствовало адекватное законодательство и эффективное планирование; на втором же этапе государства Южной Европы, ставшие принимающими странами, начали все более последовательно проводить политику жестких ограничений на въезд, следуя примеру западноевропейских государств, в разные годы перешедших к подобным мерам. Это привело к нарушению эффективной динамики миграционных процессов, поддерживавших равновесие между растущим спросом на иностранную рабочую силу на национальном рынке труда и численностью иностранцев. Обострению миграционной ситуации способствовала и развитая в этих странах теневая экономика.

Что касается Италии, то первые потоки иммигрантов, устремившиеся сюда в семидесятые годы, регулировались одним-единственным нормативным актом — правилами общественной безопасности, которые регламентировали пребывание в пределах страны иностранных граждан и их депортацию. Эти нормативные рамки отличались крайней узостью, поскольку были выработаны в основном в период фашистской диктатуры, привыкшей наводить порядок «железной рукой». В 70-е годы подобная неразвитость иммиграционного законодательства была характерна для всех средиземноморских стран, входивших в Европейский союз. Многие обозреватели считают, что именно эта особенность законодательства предопределила усиление притока иммигрантов в Италию. Реакция политических кругов Италии на изменившуюся ситуацию была явно неадекватной: они ограничились изданием нескольких министерских циркуляров, призванных заполнить наиболее серьезные пробелы в действующем законодательстве; впоследствии эту административную практику не раз критиковали, ставя под сомнение ее соответствие конституции страны. Предельное сужение каналов законной иммиграции фактически привело лишь к тому, что значительная часть иммигрантов перешла на нелегальное положение. Постоянное пополнение армии нелегальных иммигрантов, как и постоянно возобновляющиеся попытки упорядочить их статус, стали основными факторами, едва ли не полностью определяющими дальнейшую историю иммиграции в Италии.

Первым актом, отчасти решавшим возникшие проблемы, был закон № 943 от 30 декабря 1986 года. Он предоставил права иностранным рабочим из стран, не являющихся членами Евросоюза, те же права, какие имели граждане Италии, учредил национальный и региональные советы по проблемам иммиграции, установил правовые основания и процедуры, регулирующие воссоединение семей, занятость иммигрантов, въезд и пребывание иностранцев. Кроме того, в этом законе была предусмотрена возможность легализации незаконных иммигрантов. По-видимому, именно последний аспект закона, принятого в парламенте подавляющим большинством голосов, имел наиболее позитивные практические следствия. Процесс легализации, который вначале предполагалось уложить в три месяца, протекал медленно: его завершение в конечном счете было отодвинуто до 30 сентября 1988 года. Отсрочка оказалась необходимой, поскольку в ходе реализации закона область его применения уточнялась: первоначально внимание было сосредоточено исключительно на категории иностранных наемных работников как наиболее значимой для европейской трудовой миграции; затем было решено, что заявление о легализации должны подавать как работодатели, которые использовали нелегальный труд мигрантов из стран, не принадлежавших к ЕС, так и сами эти мигранты, нелегально работавшие в Италии. В 1987–1988 годах были легализованы почти 119 тысяч иностранных рабочих, среди которых было чуть менее 67 тысяч безработных. В число последних входили и лица, имевшие работу, но регистрировавшиеся в качестве безработных, с тем чтобы иметь возможность легализовать свое положение. Согласно оценкам экспертов, в это время число нелегальных и нигде не зарегистрированных иммигрантов в Италии по-прежнему значительно превышало число иностранцев из третьих стран[3], легализовавших свое положение.

В конце 1989 года был издан новый декрет, который был затем преобразован в закон № 39 от 1990 года, известный как «закон Мартелли». Этот закон повышал эффективность процедур, относящихся к регулированию иммиграции: отменял в отношении лиц, претендующих на статус беженца, ограничения, установленные ранее в зависимости от страны их происхождения; упорядочивал правила въезда на территорию Италии, пребывания в стране и депортации за ее пределы; предусматривал более гибкие правила пребывания для иностранных независимых предпринимателей; обеспечивал финансирование центров адаптации для вновь прибывших иммигрантов. Эта вторая легализация распространялась на всех иностранных граждан (первая охватывала только иммигрантов из третьих стран) включая иностранцев, не являющихся рабочей силой. В общей сложности были поданы около 235 тысяч прошений о легализации, из которых 220 тысяч были удовлетворены. Если говорить о происхождении иммигрантов, легализованных в Италии на основании двух упомянутых законов, то можно отметить явное преобладание выходцев из стран африканского континента (соответственно 52 и 58 процентов общего числа иммигрантов), в особенности из Северной Африки (33 и 40 процентов), а также из Азии (30 и 21 процент). Сведения относительно распределения иммигрантов по полу имеются лишь для второй легализации, и они показывают явное преобладание мужчин (в отношении 3:1). Особенно резкие диспропорции наблюдались среди североафриканцев: соотношение полов здесь составило 12:1.

И по своему назначению, и по практическому применению «закон Мартелли» отнюдь не носил разрешительного характера: каналы легальной иммиграции оставались крайне суженными; первостепенное внимание уделялось регулированию въезда и пребывания на территории страны; расширился перечень государств, гражданам которых требовалась виза для въезда в Италию; особенно строго рассматривались прошения о продлении разрешения на пребывание. В результате многие иммигранты, первоначально оформившие свое пребывание в Италии, фактически лишились возможности на законных основаниях оста ваться в стране. Статистические данные показывают, что число выданных разрешений на пребывание уменьшилось с 649 тысяч в начале 1992 года до 589 тысяч по состоянию на 1 января 1993 года. Подобная политика была обусловлена не только давлением общественности, крайне обеспокоенной массовой высадкой албанских беженцев на побережье Апулии в 1991 году, но и необходимостью координации действий с другими странами Евросоюза. Как известно, в июне 1990 года Италия присоединилась к Шенгенскому соглашению, в соответствии с которым устанавливались четкие условия пересечения внешних границ Евросоюза и вместе с тем устранялись границы между странами — членами ЕС. Между тем закон № 39 не позволял Италии полностью упорядочить регулирование миграционных потоков: он не уделял должного внимания процессам интеграции иммигрантов, ограничиваясь по существу лишь учреждением центров первичного приема; что же касается противодействия нелегальной иммиграции, на чем настаивали европейские партнеры, видевшие в Италии уязвимое место Союза, то он его не обеспечивал — отчасти из-за отсутствия необходимой юридической базы, которая позволяла бы выдворять из нее выявленных нелегальных иммигрантов.

Попыткой частично восполнить изъяны действующего законодательства стал декрет № 489 от 1995 года, известный как «декрет Дини». В него были включены нормы, регулирующие иммиграционные потоки и сезонную работу иностранцев из государств, не входящих в Евросоюз, правила их въезда в страну и пребывания на ее территории, условия принудительной депортации, порядок воссоединения семей; кроме того, были предусмотрены некоторые изменения социальной политики по отношению к иммигрантам и новые правила легализации. «Декрет Дини» так и не стал законом: в 1996 году, после пяти неудачных попыток провести его через парламент, был наконец принят законопроект, состоявший из однойединственной статьи и закреплявший права иммигрантов, подавших необходи мые для легализации документы в сроки, предусмотренные первым законом. В целом третий закон носил более ограничительный характер, чем предыдущие, считая и закон 1986 года, действие которого распространялось только на граждан государств, не входящих в Евросоюз. Действительно, согласно новому закону разрешение на проживание предоставлялось — помимо работающих иммигрантов (и тех, кто уже имел рабочее место, и тех, кто нашел работодателя, согласного их взять) и членов их семей — лишь тем безработным, которые могли документально подтвердить, что проработали за последний год не менее четырех месяцев. Кроме того, новый закон предъявлял более жесткие требования к работодателям. Число прошений о легализации, поданных в Министерство внутренних дел после вступления в силу нового закона, составило около 260 тысяч, а удовлетворены были 246 тысяч, причем более половины всех прошений поступило из трех регионов: Лацио (более 21 процента), Ломбардии (почти 21 процент) и Кампаньи (12 процентов). Если классифицировать результаты по странам происхождения просителей, то 40 процентов составляли африканцы, среди которых, как и раньше, преобладали выходцы из Северной Африки (25 процентов общего числа). Высоким осталось и число приезжих из азиатских стран (25,5 процента общего числа); что же касается иммигрантов из Центральной Европы, то их доля увеличилась втрое (с 7,5 процента после принятия первого закона до 25 процентов), а доля латиноамериканцев — вдвое (от 4,5 до 9 процентов).

После широкой парламентской дискуссии, развернувшейся в 1998 году, был принят новый закон об иммиграции (№ 40, или так называемый «закон Турко — Наполитано»), пытавшийся упорядочить ситуацию более целостным образом. Введенные этим законом нормы (они отражены в сводном тексте законов, утвержденном в июле того же года, а также в подзаконном постановлении, изданном в августе 1999 года) представляют собой первую попытку комплексного решения проблемы иммиграции в итальянском обществе. Впервые закон подобного рода стремился, среди прочего, придать ясные очертания единой модели, на основе которой можно было бы регламентировать различные аспекты и этапы миграционного процесса. Эту модель можно охарактеризовать как «рациональную интеграцию» (в определенном смысле та же концепция была положена и в основу закона Мартелли). Она включает в себя четыре элемента и предусматривает стратегию косвенного воздействия на иммигрантов с целью их интеграции в итальянское общество. Первый элемент — воздействие со стороны государства, исходящего из принципа безопасности и использующего все меры, предусмотренные законодательством, чтобы препятствовать незаконному въезду в Италию, депортировать нелегалов и бороться с преступностью. Второй элемент — обеспечение минимального уровня интеграции для тех, кто не получил разрешения на проживание, т. е. соблюдение прав человека, особенно прав на медицинское обслуживание и защиту детей. Третий элемент — обеспечение иммигрантам, получившим разрешение на проживание, максимально полной интеграции, предельное расширение их социальных прав. Наконец, четвертый элемент — взаимодействие между обществом и иммигрантами, основанное на принципах плюрализма и благожелательности, предполагающее уважение культурного и религиозного своеобразия.

Новый закон предусматривал четкие критерии планирования иммиграции. При этом часть квоты, выделенной на первый год его действия, было решено отдать иммигрантам, уже проживающим на территории Италии. Первоначально предполагалось выдать около 38 тысяч разрешений на жительство, однако на деле прошений поступило значительно больше. В какой-то момент — отчасти из-за особенностей самой процедуры, предусматривавшей возможность предварительно зарегистрироваться и лишь впоследствии представить необходимые документы — высказывалось предположение, что число прошений превысит 400 тысяч (тем самым, кстати, был опровергнут тезис о том, что сложная процедура может отпугнуть просителей). В конечном счете, однако, было подано лишь 251 тысяча прошений, причем почти все они были удовлетворены. Сравнивая регионы происхождения претендентов, можно выделить Центральную и Восточную Европу, чья доля за время миграционных амнистий увеличилась и достигла 37 процентов. Что касается национального состава легализовавших свое положение, то здесь преобладали албанцы (18 процентов), марокканцы (11 процентов), румыны (11 процентов), китайцы (7,7 процента) и сенегальцы (4,9 процента). Стоит отметить, что в некоторых иммигрантских общинах, особенно среди выходцев из Центральной и Восточной Европы и Африки, число лиц, легализовавших свое положение, было особенно высоким. Это свидетельствует о сохранении устойчивого притока незаконных мигрантов (по крайней мере, в абсолютном исчислении). В то же время из десятки «лидеров» выбыли некоторые общины (например, филиппинцы и перуанцы), чья доля ранее была весьма заметной, — возможно, в 1996–1998 годах среди них не было ощутимого роста нелегальной иммиграции.

В конце минувшего десятилетия политическая дискуссия, вызванная проблемой иммиграции, еще более обострилась. Со стороны правоцентристских партий постоянно поступали предложения внести коррективы в «закон Турко — Наполитано» или вообще его отменить. Затем, получив большинство в парламенте, правоцентристы образовали правительство и утвердили новые законы, регулирующие миграционную политику. Закон № 189 от июля 2002 года, известный как «закон Босси — Фини», внес изменения в сводный текст закона 1998 года; в соответствии с предвыборной программой блока «Дом свобод»[4] новый закон был прежде всего направлен на то, чтобы «добиться действенного регулирования миграционных потоков и более эффективно бороться с нелегальной иммиграцией». Вторая задача несомненно считалась главной, хотя закон — вопреки первоначальному замыслу — предусматривал выдачу разрешений на проживание лицам, нелегально работающим в качестве домашней прислуги или ухаживающим за престарелыми и больными. Эти меры дополнил принятый в сентябре того же года декрет, определявший условия выдачи разрешения на проживание для остальных категорий работников, которые прибыли в Италию из стран, не входящих в Евросоюз. Новые законы, на основе которых легализовали свое положение около 650 тысяч человек (из 700 с лишним тысяч, подавших прошение), оказались, по-видимому, намного более действенными, чем предыдущие. Самым заметным их следствием стало резкое увеличение числа легализованных иммигрантов из государств Центральной и Восточной Европы, чья доля достигла 59 процентов. В частности, более трети прошений было подано гражданами Румынии (20,4 процента) и Украины (15,2 процента); высокими оказались также доли албанцев (7,7 процента), поляков (4,9 процента) и молдаван (4,4 процента). Таким образом, среди недавно прибывших в Италию иммигрантов усилились позиции выходцев из восточной части европейского континента; появились и новые краски: их внесли приезжие из стран, ранее практически не представленных в пестрой картине итальянской иммиграции.

В последние годы иммигранты становятся все более значимым элементом итальянского общества. Их число существенно увеличилось, они осели в различных областях страны, демографическая и семейная структура многих национальных общин сегодня приблизилась к естественной, да и вообще присутствие иммигрантов в городах Италии стало более заметным. Важным фактором этой эволюции, которая сопровождалась, как мы видели, введением многочисленных законов и правил, нормализующих положение иммигрантов, было последовательное расширение национального рынка труда, увеличение его привлекательности в сравнении с другими странами. Действительно, уже в конце 80-х годов миграционные процессы существенно ускорились, поскольку их подхлестнул высокий спрос на иностранную рабочую силу. Во многих промышленных районах Центральной и Северной Италии быстрый экономический рост привел к истощению местных трудовых ресурсов, которые и без того убывали под воздействием объективных демографических тенденций. Как следствие, предприятия были вынуждены брать на работу иммигрантов, причем особенно усилились притягивающие факторы в ведущих секторах национальной экономики. Это, наряду с прочими причинами, способствовало перемещению иммигрантов в пределах самой Италии с юга на север, а также смене ими места работы: теневой и временной занятости стали предпочитать легальный и стабильный доход.

Еще одним важным сектором экономики, где находят себе применение иммигранты, остается работа в качестве домашней прислуги, включая уход за престарелыми и больными. Итальянки уже в 70-е годы все реже соглашались выполнять подобную работу, прежде всего — наименее престижные ее виды, а система социального обеспечения (welfare) полностью перестала отвечать реальным требованиям итальянских семей: особенно заметно это стало в тот период, когда, с одной стороны, увеличилась занятость женщин, а с другой — возросло число нуждающихся в уходе пожилых людей. Спросом на рабочие руки в этом секторе объясняется и возникновение соответствующих миграционных потоков, и их быстрый рост, и масштабы, которые они обрели сегодня. В самом деле, почти половина прошений о легализации, поступивших после принятия последнего закона (всего 334 тысячи), была подана лицами, занятыми в домашнем секторе. Без сомненья, в последние годы этот сектор экономической активности сделался особенно привлекательным. Судя по всему, количество рабочих мест в сфере ухода за больными и престарелыми и услуг по домашнему хозяйству (особенно для женщин) будет и в дальнейшем быстро расти из-за общего старения населения.

Еще один важный аспект интересующего нас явления — применение неквалифицированного труда иммигрантов, особенно в непривлекательных для итальянцев сферах занятости. В этом отношении растущая итальянская экономика мало отличается от экономики других развитых стран. В некоторых ее секторах не удается осуществить модернизацию, позволяющую значительно снизить издержки, и в то же время переместить производство за пределы страны, так что наиболее быстрым и эффективным способом снижения издержек становится урезание социальных гарантий и заработной платы, предприниматели предпочитают нанимать на работу нелегалов, готовых трудиться без договора и страховки.

В целом факторы, притягивающие иммигрантов в Италию, носят отраслевой и локальный характер. В настоящее время они определяются уже не общими количественными диспропорциями в экономической системе страны, а региональными противоречиями между спросом и предложением рабочей силы — подчас весьма острыми и обусловленными процессом территориальной сегментации рынка труда и дифференциации его различных секторов. В этом отношении Италия представляет собой весьма интересный пример неравномерного регионального и отраслевого развития, отличающегося от дру гих стран. Речь идет не только об известном противопоставлении «Юг — Север» или о другой, не менее известной концепции «трех Италий»[5], но и о неравномерности развития не столь крупных регионов. В Италии — особенно в южной и центральной ее частях — экономическая дифференциация заметна и на уровне мелких территориальных единиц: даже соседние области могут обладать четко выраженной производственной специализацией. По-разному протекает и иммиграция в этих регионах, приобретая тот или иной характер в зависимости от соответствующих притягивающих факторов. Именно поэтому в Италии сосуществует так много моделей иммиграции, а процесс политического решения этой проблемы в последние 20 лет оказался таким непростым и, главное, требовал вновь и вновь возвращаться к попыткам легализации нелегальных мигрантов.

[1] Временное разрешение на проживание (permesso) не следует отождествлять с видом на жительство (carta di soggiorno). — Примеч. перев.

[2] В результате процедур легализации (регуляризации) нелегальные иммигранты получают право на законное проживание и трудовую деятельность. — Примеч. ред.

[3] Подразумеваются страны, не входящие в Европейский союз. — Примеч. ред.

[4] «Casa delle liberta» — блок, возглавляемый С. Берлускони. — Примеч. перев.

[5] В 1970-х годах получила распространение концепция «трех Италий», предложенная вместо традиционного разделения «Север — Юг». В рамках этой концепции противопоставляются Северо-Запад (крупная промышленность), Северо-Восток (мелкий и средний бизнес) и экономически отсталый Юг. — Примеч. перев.