«Иногда мы намеренно идем на ужесточение наказаний…»

На вопросы Виталия КУРЕННОГО отвечает заместитель начальникаФедеральной миграционной службы МВД России Михаил Леонидович ТЮРКИН.

Михаил Леонидович, что собой представляет Федеральная миграционная служба и чем она занимается?

Сперва я хотел бы сказать несколько слов об истории службы. В начале 90-х годов прошлого века был образован федеральный орган исполнительной власти, который так и назывался — Федеральная миграционная служба. Затем она была передана в самостоятельное Министерство РФ по делам федерации, национальной и миграционной политики. В 2001 году, когда это министерство было упразднено, все его функции были распределены между Министерством иностранных дел, Министерством экономического развития и торговли и Министерством внутренних дел. Миграционные вопросы были переданы Министерству внутренних дел. Последнее стало выполнять те же функции, что и первоначальная Миграционная служба, а затем и Министерство по делам федерации. К числу главных направлений ее деятельности относилась реализация миграционной политики, борьба с нелегальной миграцией, работа с беженцами и с вынужденными переселенцами, трудовая миграция, а также вопросы, связанные с внутриперемещенными лицами в рамках Южного федерального округа.

Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года Федеральная миграционная служба образована как федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству внутренних дел. По указу президента к перечисленным задачам службы прибавляются все те, которыми раньше занималась паспортно-визовая служба, т. е. вопросы паспортизации, гражданства, выдача виз и регистрация — все это теперь относится к компетенции Федеральной миграционной службы. Следует подчеркнуть, что вопросы государственной миграционной политики и нормативно-правового регулирования отнесены к Министерству внутренних дел. Короче говоря, министерство определяет направление движения и правила игры, а служба реализовывает установленные задачи и функции.

Иначе говоря, это разделение функций осуществлено в соответствии с общей концепцией, заложенной в проходящей административной реформе?

Да, с одной стороны, миграционная служба стала более самостоятельной, и функции ее расширились. Но при этом она реализовывает миграционную политику, определенную президентом, правительством, Федеральным собранием и Министерством внутренних дел. Для миграционной службы определяется направление движения, и далее служба работает самостоятельно. Характер ее дея тельности при этом определяется как оказание государственных услуг в сфере миграции.

Можно подвести небольшой итог: проблемы миграции — это общегосударственные проблемы. Миграционная служба совместно со всеми органами власти реализует миграционную политику в интересах всех граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.

В связи с подчинением миграционной службы МВД: не изменится ли ее деятельность в сторону большей репрессивности?

Лично мое убеждение, что это абсолютно правильное решение. Министерство внутренних дел очень сильная структура, и, опираясь на нее, миграционная служба может эффективно решать те вопросы, которыми она занимается. Возьмем, например, борьбу с незаконной миграцией. Раньше миграционная служба этот вопрос не могла решать самостоятельно. Приходилось обращаться за помощью к различным министерствам — к Федеральной службе безопасности или к Министерству внутренних дел. Иначе говоря, служба в полной мере не была способна реализовывать те функции, которые были за ней закреплены. Когда миграционная служба была включена в состав МВД, то соответствующие вопросы — реализация нормативных актов, пресечение и выявление нелегальной миграции, проблемы легализации и выдворения — стали решаться практически в одном ведомстве. Это очень важно, потому что все контакты, например со службами криминальной милиции, осуществляются каждодневно и в экстренном порядке. Раньше все это требовало намного больше времени.

При этом я хотел бы отметить, что при переходе в систему МВД России служба практически не претерпела никаких изменений в кадровом отношении — не было ротации ни руководящего состава, ни рядовых служащих. Все, кто пожелал работать в Федеральной миграционной службе МВД России, сохранили свои места. Последняя реорганизация также позволила сохранить за сотрудниками и федеральными служащими свои должности (за небольшими исключениями). Но не стоит забывать, что проводимая реформа также направлена на сокращение аппаратов министерств и ведомств.

Прошло уже более восьми месяцев с момента выхода указа. Сформирован центральный аппарат службы, создаются территориальные органы ФМС.

Вопрос о том, каково наиболее оптимальное место для миграционной службы в системе органов государственной власти, обсуждается довольно давно. В связи с этим вопросом сошлюсь на свою докторскую диссертацию по теме «Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы», которая была защищена в октябре этого года. В ней подробно описана миграционная система и пути ее совершенствования. В ближайшее время планирую также издать книгу по данной теме.

Сегодня муссируется тема о выделении Службы из системы МВД. Вопрос не однозначный и требует серьезной предварительной проработки. Основная проблема — обеспечить непрерывный процесс выполнения возложенных на нее задач и функций. Создание самостоятельного органа власти повлечет увеличение численности центрального аппарата и территориальных органов минимум в два раза. Как вы понимаете, все это стоит денег налогоплательщиков.

А какова ее численность на сегодняшний день?

В соответствии с указом президента численность Службы и ее территориальных органов определена в 18 090 единиц, из которых на долю сотрудников органов внутренних дел приходится 12 289 человек, а на долю федеральных государственных служащих — 3 104, т. е. чуть больше трех тысяч, а также 2 697 работников. Получается, что если образовывать самостоятельную миграционную службу, то ее деятельность с такой численностью будет совершенно неэффективной. У нее нет своих силовых структур, нет оперативно-розыскной деятельности и т. д. А как выявлять нелегальных мигрантов и организаторов незаконной трудовой миграции? Кто будет заниматься вопросами депортации? В конце концов, за нас опять будут работать те же участковые, патрульно-постовая служба, сотрудники ГИБДД и т. д. Иными словами, полагаю, что структура, действующая в настоящее время, позволяет нам в полном объеме выполнить поставленные президентом задачи и закрепленные за Службой функции.

Судя по сказанному, получается, что основная задача для Миграционной службы формулируется как «борьба с нелегальной миграцией». Не правовая, скажем, нормализация или легализация, а именно борьба?

Ни в коем случае. Конечно, сейчас у нас существует и на практике используется такой институт, как депортация, административное выдворение. Но она, разумеется, не решает тех проблем, которые у нас есть. Многие люди уже десятки лет находятся на территории России, работают, обзавелись семьями, но у них есть сложности с получением определенного правового статуса, с паспортным оформлением и т. д. По оценкам экспертов, в России находится более четырех миллионов лиц без определенного правового статуса. Хотел бы подчеркнуть, что Россия сегодня нуждается в трудовых мигрантах, и наша основная цель — ввести их в правовое поле, в наш социум. Выдворением их за пределы страны данную проблему не решить.

Вместе с тем существует целое преступное сообщество, специализирующееся на нелегальной миграции. Именно с этими явлениями мы и должны бороться. В этой связи в ближайшее время во втором чтении будет рассмотрен законопроект, вводящий уголовную ответственность за организацию незаконной миграции.

В каком направлении необходимо и необходимо ли вообще изменение нашего миграционного законодательства?

После событий в Беслане эта тема стала активно обсуждаться. И сперва появились резкие выступления в пользу серьезного ужесточения миграционного законодательства. Но спустя некоторое время, когда шок прошел, ситуация, мне кажется, прояснилась. Наша позиция такова: законы есть — необходимо их лишь выполнять. При этом они нуждаются в определенной корректировке. Два года прошло с момента принятия закона «О правовом положении иностранных граждан». Уже можно подвести промежуточные итоги. Понять, чтo не работает и чтo необходимо менять. После этого вносить предложения по изменению нормы права. И этим мы занимаемся. Совместно с Минэкономразвития и Минздравом подготовлены поправки к этому закону — в части, касающейся трудовой миграции. Учитывая темпы экономического роста нашего государства, данный процесс неизбежен, и в настоящее время мы можем довольно быстро реагировать на потребности рынка.

Иногда мы намеренно идем на ужесточение наказаний за нарушения миграционного законодательства. Как уже было сказано, совместно с Администрацией Президента, различными министерствами и ведомствами подготовлен и принят в первом чтении законопроект о введении уголовной ответственности и лишении свободы на срок до восьми лет за организацию незаконной миграции. Президентом подписан закон, усиливающий административную ответственность за использование нелегальной рабочей силы и увеличивающий штрафные санкции до двух тысяч минимальных размеров оплаты труда. Если до принятия этого закона работодатель платил за такое нарушение две тысячи рублей, то сейчас он должен призадуматься, а стоит ли ему нарушать закон? — очень накладно получается обманывать государство. Такими мерами, а также проводя разъяснительную работу с общественностью, с профсоюзами, мы стремимся заставить уважать закон. Но говорить о том, что законы сегодня не соответствуют нашей действительности или что по ним нельзя работать, совершенно, на мой взгляд, неверно. Проблема здесь другая, и ее я поясню арифметически: только в Москве, по самым скромным подсчетам, трудится около миллиона иностранных рабочих, а мы по всей стране за год выдаем всего четыреста тысяч разрешений на трудовую деятельность, полностью при этом удовлетворив заявки, поступающие из субъектов Федерации. Сегодня нет должной оценки того, сколько мигрантов необходимо привлекать в каждый субъект и по каким профессиям.

Тогда возникает следующий вопрос: а что препятствует исполнению этих хороших законов? Если мы говорим о миллионах нелегальных мигрантов, то, очевидно, есть какие-то существенные препятствия в правоприменительной практике.

Да, это очень злободневный вопрос, по которому выступают и представители общественных организаций, и уполномоченный по правам человека Владимир Петрович Лукин. Нужно принимать меры по определению правового положения людей, которые не один год находятся на территории России, работают, обзавелись семьями и детьми. Сейчас много говорят о проведении так называемой миграционной амнистии. Вопрос не праздный и требует принятия серьезных политических решений. В принципе, действующий закон позволяет определять правовое положение — будь то временное пребывание, временное проживание, вид на жительство или гражданство. Вопрос есть, и его необходимо решать.

Это понятно, и в первую очередь в этом заинтересованы, по-видимому, многие из нелегальных мигрантов. Чтобы, по крайней мере, не шарахаться на улице от любого встречного в погонах. А что все-таки мешает? Может быть, слишком высоки издержки — по деньгам, по усилиям, по времени — при прохождении процедур легализации?

Полагаю, что финансовый вопрос здесь не ключевой. По российским законам работодатель обязан заплатить госпошлину в размере четырех тысяч рублей в год за одного человека. Кроме того, необходимо платить налоги, а также обес печить приемлемые условия существования этих людей. И как это у нас нередко бывает, недобросовестные работодатели надеются на то, что их не проверят и не привлекут к ответственности. Что же касается оформления временного или постоянного проживания, а также предоставления гражданства, то здесь вообще финансовые издержки минимальны. Следует, правда, отметить, что сама процедура оформления всех необходимых документов непроста. Необходимо собрать множество справок, подтверждений. Да и человеческий фактор играет при этом не последнюю роль. К сожалению, не всегда уровень воспитания и профессиональной подготовки позволяет работникам миграционных и паспортно-визовых подразделений оказать реальную помощь людям. Данная проблема сегодня выходит на первый план, и мы намерены решать ее в ближайшее время.

Федеральная миграционная служба в той или иной форме существует уже довольно давно. Можно ли объективно оценить эффективность ее работы? Например, существуют ли цифры, показывающие относительное сокращение числа нелегальных мигрантов за какой-то определенный период — скажем, последние два-три года, и, соответственно, позволяющие говорить о каких-то темпах правовой нормализации ситуации с мигрантами?

Как уже говорилось выше, по экспертным оценкам сегодня на территории России без определенного правового статуса находится не менее четырех миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства. Многие из этих людей уклоняются от института регистрации, оформления разрешения на работу и т. д. Но можно с полной уверенностью сказать, что сделано было много. Совместно с Администрацией Президента, другими министерствами и ведомствами проведена колоссальная работа по совершенствованию миграционного законодательства. Проведен мониторинг международных правовых актов в области миграции. Подготовлены проекты федеральных законов и подзаконных актов, устраняющих коллизии в правовой системе. Много сделано, но еще больше предстоит сделать.

Здесь хотелось бы затронуть ряд проблем, расположенных в несколько иной плоскости. Они связаны с демографическим положением в России. Практически общим местом у демографов, да и не только у них, является сейчас утверждение о том, что страна вымирает, трудоспособное население убывает и приостановить этот процесс возможно лишь путем активного привлечения мигрантов. Как вы относитесь к такой постановке вопроса и принимается ли она во внимание в деятельности миграционной службы?

Не стал бы столь трагично ставить вопрос, но с полной уверенностью заявляю, что демографическая проблема существует. Однако рассматривать ее в одной плоскости невозможно и неправильно. Мигранты действительно необходимы для России. Но это только одно из направлений решения проблемы. Есть и другая сторона медали.

В большей степени необходимо заниматься теми вопросами, которые связаны с защитой и поддержкой семьи, с поощрением рождаемости и т. д. Решаем ли мы эту проблему? Мне кажется, что недостаточно успешно. Если мы говорим о демографическом кризисе, то должны в большей степени работать над тем, чтобы привлекать мигрантов на постоянное место жительство. Больше внимания нужно уделять вопросам адаптации мигрантов к нашему социуму. При этом еще раз хотелось бы подчеркнуть: необходимо ясно понимать, сколько, куда и какие именно мигранты нам нужны.

Нами была предпринята попытка разработки программы добровольного переселения наших соотечественников на территорию России. В работе данной группы приняли участие представители всех органов государственной власти, представители науки и общественных организаций. Был подготовлен ряд предложений, направленных в правительство. Считаю, что такая программа необходима, но нуждается в серьезной финансовой проработке. До 2001 года такая миграционная программа существовала, и она помогла многим тысячам мигрантов обрести свою родину.

Позволю себе высказать еще одну мысль по данному вопросу. Полагаю, что в данной работе недостаточно активно принимает участие российский бизнес. Основной принцип экономики: «Спрос рождает предложение». Крупные работодатели должны быть заинтересованы в квалифицированных, постоянных, а не сезонных работниках. При этом о них необходимо заботиться, строить жилье, платить достойную зарплату, обустраивать их семьи, учить их детей и т. д. Считаю, что комплексный подход к решению обозначенных проблем позволит нам в ближайшие годы снять многие вопросы.

Какова социальная структура трудовой миграции в Россию в настоящее время? Какие экономические и трудовые ниши занимают мигранты, в каких областях они конкурируют с коренным населением?

Повторю сначала несколько общеизвестных вещей. Без трудовых мигрантов нам, конечно, сегодня не обойтись. Но характер отношений в этой сфере должен иметь правовой характер. К сожалению, сегодня наш работодатель идет по совершенно иному пути. Его интересует только извлечение прибыли. Он, скажем, нанимает нелегальных таджиков, киргизов, молдаван, узбеков, которым он может платить минимальную зарплату и которых он в любой момент может выбросить на улицу. Они умирают на этих наших стройках, но никто за них в результате не несет ответственности. Все это расходится с теми принципами и правилами, к соблюдению которых мы стремимся. Во-первых, нанимая иностранного рабочего, нужно исходить из того, что российский гражданин имеет на эту работу преимущественное право. Только если наша биржа труда не располагает соответствующими кадрами, предприниматель может ходатайствовать о привлечении иностранного рабочего. Это основной и самый главный принцип. Ему следуют все современные государства. Второе: соблюдение всех действующих законов — уплата госпошлины, заключение трудового договора, уплата налогов и ответственность работодателя за тех людей, которые у него работают.

Теперь что касается занятости в отдельных сегментах трудового рынка. Россияне сейчас просто не идут на те работы, на которых готовы работать иностранцы. Основная задача ФМС — придать этому рынку цивилизованный характер. Сегодня российский бюджет недополучает около шести миллиардов рублей от незаконного привлечения иностранных рабочих. Поверьте, это очень большая сумма для нашей экономики. Будем совместно наводить здесь порядок.

Какие еще сегменты трудового рынка России испытывают наибольший приток мигрантов?

Наибольшее число иностранных рабочих привлекается в строительный бизнес. Далее следуют рыночная торговля, сельское хозяйство, автотранспортные услуги. Но иностранных рабочих у нас можно, конечно, встретить практически во всех сферах.

Проблема миграции является широкой и комплексной, она связана также со здравоохранением, образованием и т. д. Налажено ли у миграционной службы взаимодействие с другими государственными органами, осуществляется ли и каким образом координация действий в этой сфере?

Миграция включает в себя весь спектр социальных проблем — приживаемости, адаптации, здравоохранения, жилья, возможности для детей пойти в детский сад, в школу, в вуз. Как я уже говорил, миграционная политика — это вопрос общегосударственный, общегражданский. Практически все государственные органы, да и не только государственные, принимают участие в реализации миграционной политики. Важную координирующую роль в этом процессе сыграла Межведомственная рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства, которой руководил заместитель главы Администрации Президента Виктор Петрович Иванов, и Правительственная комиссия по миграционной политике, возглавлявшаяся Владимиром Юрьевичем Зориным. Очень много было сделано за прошедшие три года. Пользуясь случаем, хотел бы поблагодарить В. Иванова и В. Зорина за проделанную работу в сфере миграции.

Как Федеральная миграционная служба взаимодействует с общественными организациями и насколько продуктивным является такое взаимодействие?

Во-первых, необходимо сказать, что без общественности решить вопросы миграции невозможно. Поэтому мы крайне заинтересованы в том, чтобы общественность активно включалась в решение этой проблемы. К сожалению, не всегда эта работа носит плановый и конкретный характер. Во многих субъектах России созданы общественные советы при наших подразделениях. Специалисты ФМС принимают участие во всех мероприятиях, проводимых общественными организациями. И мы, конечно, очень заинтересованы в работе всех общественных организаций и непосредственно населения.

Существуют ли какие-либо зарубежные образцы миграционной политики, на которые по преимуществу ориентируется Россия?

В Федеральной миграционной службе я отвечаю также за международную деятельность и могу сказать, что мы очень внимательно следим за тем, что происходит в этой области в других странах, проводим международные встречи, симпозиумы самого разного ранга, на различных уровнях. Только в этом году у нас прошло более ста встреч на самом высоком уровне. Законодательные решения и практику зарубежных стран мы, конечно, учитываем. Но просто взять за образец опыт даже тех государств, которые успешно решают миграционные проблемы (скажем, Канады, Швеции или Германии), для нас не представляется возможным, поскольку любой такой опыт очень специфичен, приспособлен к своим особым условиям. Мы ориентируемся на удачные решения отдельных миграционных вопросов в самых разных странах и исходим из реалий Российской Федерации. Опыт показал, что попытка придерживаться какого-то одного заимствованного образца не приводит к успеху.

Каким образом организовано взаимодействие российской миграционной службы с соответствующими структурами других стран, в особенности стран СНГ?

В разных государствах вопросом миграции занимаются различные министерства и ведомства, но, несмотря на эти организационные сложности, мы стараемся такие отношения налаживать. Россия заключила очень много международных соглашений, связанных с миграцией. ФМС издан сборник этих документов[1]. С представителями миграционных органов стран СНГ мы проводим большое число встреч, налаживаем обмен информацией, осуществляем совместные операции в приграничных областях. Очень тесно мы сейчас работаем с Белоруссией, Украиной, Казахстаном. Недавно подписано соглашение о единой миграцион ной карте с Белоруссией. Активно взаимодействуем с такими структурами, как Международная организация по миграции и Международная организация труда. В этом плане у нас нет никаких серьезных затруднений или проблем. В рамках СНГ создана Комиссия полномочных представителей государств по борьбе с нелегальной миграцией. На первом заседании российский представитель избран председателем данной Комиссии.

Важным для России событием стало проведение в Санкт-Петербурге в октябре этого года 12-го заседания Будапештского процесса по противодействию незаконной миграции. В заседании приняли участие более 100 специалистов по миграции из 40 стран Европы, СНГ и др. Проведение такого мероприятия в российской городе является знаковым событием. Россия оказалась на переднем крае борьбы с незаконной миграцией, и решение связанных с этим проблем без участия России не может быть эффективным.

В заключении позвольте еще раз подчеркнуть, что миграционные проблемы многоплановы, решать их очень сложно. И только общими усилиями возможно добиться реального результата.

---

[1] Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции: Сборник документов. Ч. I. Вып. 1 / Под общ. ред. М. Л. Тюркина. М.: Министерство внутренних дел РФ; Федеральная миграционная служба, 2004. — Примеч. ред.