Встроенный напоминатель: Замыслы и смыслы административной реформы

Nothing is impossible in Russia but reform.

Oscar Wilde. Vera, or the Nihilists

В римской историографии есть термин quinquennium Neronis, «нероново пятилетие» (чтобы не сказать «пятилетка») — период с 54 по 59 год н. э. В эти первые годы своего правления молодой внук Германика проявлял себя достойным учеником Сенеки. Он был полон гуманных идей и прогрессивных замыслов, а также имел достаточно здравого смысла, чтобы слушаться Сенеку в вопросах политической теории и преторианского префекта Афрания Бурра в вопросах административной практики. Реформы в нероново пятилетие проводились самые либеральные: снижение налогов, запрет на доносы и восстановление прав сената.

«Нерон был первым из правителей, прибегшим к услугам чужого красноречия», — придирался Тацит, имея в виду, что речи, с которыми император выступал в сенате, писал для него Сенека. Увы, очень скоро красноречие Нерона перестало быть заемным, Сенека получил дружеский совет покончить с собой, а Бурр вроде бы умер своей смертью, хотя подозревают и яд. Не сразу по окончании символического пятилетия, но через некоторое время после убийства своей матери Агриппины юноша вошел во вкус абсолютной власти, передумал насчет реформ и уважения к сенату (и Сенеке) и стал тем Нероном, которого знает и помнит человечество.

Склонность ностальгически идеализировать начальные годы любого царствования — вполне общечеловеческая. Редкий правитель бывает настолько ужасен, чтобы не снискать симпатий публики при первом выходе на сцену. Реформаторские замыслы тоже тешат почти каждого властного дебютанта. Обычно, если ему суждено сделать нечто исторически полезное — не прирастить территории, а содействовать внутреннему благоустройству, — то он делает это в первые годы или не делает никогда. Мало кто становился реформатором на закате своего правления, причем не только либеральным, но и авторитарным, — что в некотором роде даже утешительно.

Путинским quinquennium — периодом либеральных преобразований, прогрессивных экономистов в правительстве, относительной политической конкуренции в парламенте и продуктивной законотворческой активности — можно считать 1999—2003 годы, время до ареста Ходорковского, или, если быть великодушным, то до 2005 года, начала борьбы с «оранжевыми призраками» во внутренней политике. Понятно, впрочем, что исторические периоды не заканчиваются (и не начинаются) в какой-либо красный или черный день календаря. Длительные реформаторские проекты часто составляются в одну политическую эпоху, осуществляются в другую, а влияние оказывают на третью. Российская административная реформа — если быть точным, вторая административная реформа 2003—2005 годов, о которой сейчас мало кто вспоминает, — была любопытным аппаратно-политическим мероприятием, не вовсе удавшимся, но и, как водится, не совсем бесплодным.

Ценности реформаторов

Чтение номера «Отечественных записок», посвященного административной реформе (№ 2 за 2004 год), — упражнение в ностальгии. Глядя из сегодняшнего дня, изумляешься уже тому, что когда-то на государственной службе могли состоять люди вроде Симона Кордонского (интервью с ним объясняет общую идеологию реформы) или тех либеральных ангелов из Министерства экономического развития и Центра стратегических разработок, которые с той поры либо ушли с государственной работы, либо изменились до неузнаваемости.

Трогательно, что одной из базовых целей реформы тогда мыслилась борьба с коррупционной составляющей госслужбы. Симон Гдальевич выражает опасение: «А если чиновник связан с бизнесом, то он сделает все, для того чтобы не визировать документ, затрагивающий интересы связанного с ним бизнеса. Это означает, что бизнес, имеющий своего представителя в аппарате, обладает конкурентным преимуществом по отношению к предпринимателям, которые этих представителей не имеют»^[1]. То есть десять лет назад был еще какой-то «бизнес», засылавший своих представителей в аппарат, — а не общая государственная машина, имеющая подразделения аппаратные и коммерческие, оформленные в виде госкорпораций и разнообразных сырьевых «национальных достояний».

Реформы quinquennium Neronis 2000—2005 годов были вдохновлены великими реформами девяностых — а вот сейчас мы продолжим и разовьем начатое, как предшественникам и не снилось, ведь теперь у нас есть деньги и рейтинг! Реформаторы-«камикадзе» работали при 17 долларах за баррель, а в 2004 году он стоил 40 долларов, в 2006-м — 66 долларов. Как писал по другому поводу Бальзак, «при роковой цифре пятьдесят врата ада захлопываются»: после 55 долларов всякая реформаторская деятельность тормозится, а после 100 долларов приобретает несколько пародийный характер. Так, у реформ «молодого Путина» появилось нечто вроде бледной тени: медведевская «либерализация» 2008—2011 годов. С точки зрения административных изменений ее основные достижения — Открытое правительство и систему электронных петиций РОИ («Российская общественная инициатива») — смело можно назвать декоративными. Впрочем, даже игрушечная реформа иногда может принести некоторую локальную пользу: в качестве таковой отметим внедрение системы ОРВ (оценки регулирующего воздействия) и развитие рынка электронных госуслуг.

Цели реформаторов

23 июля 2003 года президент Владимир Путин подписал указ о проведении административной реформы^[2], о необходимости которой шла речь в его ежегодном послании Федеральному Собранию того же года^[3]. Разработкой занимались группа под руководством вице-премьера Дмитрия Козака, Комиссия по административной реформе вице-премьера Бориса Алешина, теоретическим обеспечением заведовал Центр стратегических разработок.

Основная идея реформы состояла в разграничении полномочий между различными узлами бюрократической сети: в создании трехступенчатой структуры «министерство — служба — агентство». Предполагалось, что министерства будут вырабатывать политику и принимать нормативные правовые акты, однако не смогут выдавать лицензии, принимать решения в отношении конкретных организаций и граждан, управлять федеральным имуществом. Федеральные службы будут осуществлять надзор за исполнением гражданами и организациями законов, однако не вправе устанавливать для них нормы поведения. Федеральные агентства должны оказывать государственные услуги и управлять госимуществом, но не могут осуществлять надзор за деятельностью граждан и организаций.

Интересно, что информация о новой структуре исполнительной власти была обнародована до президентских выборов 2004 года: Владимир Путин шел на выборы уже с готовым новым правительством. Министр экономического развития Герман Греф тогда назвал реформу «самой серьезной за 100 лет», особо отметив, что если бы «президент утвердил состав нового правительства только после выборов, то административную реформу пришлось бы отложить на год»^[4].

Трехчленная структура должна была разграничить стратегические и тактические задачи правительства и устранить противоречия между ведомствами. Правительство мыслилось как компактное, с небольшим числом министерств, с «политически ответственными», как это тогда называлось, министрами и достаточно автономными службами и агентствами^[5].

Итоги реформы

Исполнительная власть-2004 включала 15 министерств, 34 федеральные службы и 28 федеральных агентств. В правительстве был один вице-премьер — Александр Жуков, с функциями, по выражению премьера Фрадкова, «интегратора»^[6]. Остальные вице-премьеры, которых до реформы было шесть, сделались «политически ответственными» министрами. В свою очередь бывшие министры были переименованы в заместителей министров либо директоров агентств и служб, по большей части сохранивших свои кабинеты, штаты и полномочия.

В настоящее время насчитывается уже 23 министерства, один министр без портфеля — Михаил Абызов, 32 службы и 23 агентства. В правительстве — восемь вице-премьеров, включая одного первого вице-премьера Игоря Шувалова. Из 23 министерств три региональных — по делам Северного Кавказа, Дальнего Востока и Крыма, что прямо противоречит принципам административной реформы. Предполагалось, что министерства будут вырабатывать политику развития отраслей, а не надзирать за территориями — в 2004 году еще трудно было предвидеть, насколько роковым станет для России территориальный вопрос.

По данным Росстата, в 2012 году число работников федеральных органов исполнительной власти (по сопоставимому кругу этих органов) в расчете на 1000 человек населения составляло в России 4,3, в Великобритании — 6,3, в США — 6,9. Среднегодовая численность занятых в виде экономической деятельности «государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение» выросла за десять лет на 18,9 % — с 3 140 000 в 2002 году (4,8 % всех занятых в экономике) до 3 734 000 в 2012 году (5,6 % всех занятых в экономике).

Численность работающих в органах государственного управления всех уровней и ветвей власти выросла на четверть — с 1 252 300 в 2002 году до 1 572 200 в 2012 году, а в органах исполнительной власти соответственно с 1 070 200 до 1 301 900. При этом особенно увеличился штат работников федеральных органов — на 37,7 % (с 444 400 в 2002 г. до 612 100 в 2012 г.). Сравнительно мало разросся штат муниципальных чиновников — всего на 6,2 % (с 448 700 до 476 600 за тот же период). При этом максимальный рост демонстрируют штаты центральных аппаратов министерств и ведомств, минимальный (и даже сокращение) — территориальные подразделения центральных ведомств, органы власти субъектов РФ и муниципальные органы^[7].

О чем это говорит? О том, что увеличивается число чиновников именно там, где не надо: в столице, в центральных аппаратах, занятых как раз теми «политическими» функциями, которые административная реформа предоставила федеральным министерствам. Чиновников не хватает там, где они действительно нужны, — на «фронтире», где государство соприкасается с гражданами и должно предоставлять им услуги. Пресловутые «службы одного окна» на самом деле — службы одного окошка, к которому стоит очередь. Таких окошек должно быть десять, и обслуживать их должны десять сотрудников. Но именно низовые ставки подпадают под регулярные сокращения, потому что «сократим число чиновников» — эффектный лозунг.

Сокращение штатов было, разумеется, одной из главных заявленных целей административной реформы. Еще одной целью было создание стройной и некоррупционной трехчленной структуры органов исполнительной власти.

Что касается трехуровневой структуры, то уже в 2007 году президент Путин назвал ее неэффективной: «Мы создали такую систему управления на уровне правительства, при которой тоже взяли кальку с некоторых государств, где министерства являются методическим центром, а ряд других структур занимаются либо субстантивной работой, либо контрольными функциями. В течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэффективная модель»^[8].

Отложены и забыты

Нашу систему управления с точки зрения механики нельзя назвать «прогнившей» или построенной на порочных основаниях. Она в достаточной степени рациональна и даже способна оказывать гражданам некоторые услуги, качество которых за прошедшие восемь лет выросло. Большей частью это объясняется развитием электронного документооборота и порталов госуслуг, а не качественным улучшением самой системы, но не отметить самого этого факта нельзя.

Система государственной службы в частности и административная система в целом оставляет то же впечатление, что и судебная или законотворческая системы. Она не целиком дурна, в ней есть здоровый базис. Этот базис — европейские правовые стандарты, те образцы в основном континентального права, на которые со времен Петра ориентируется наше государственное строительство. Но она всегда отстает от нормы, как недокрученная гайка: кажется, еще пол-оборота ключа, и будет совсем как в первом мире.

Но в системе как будто присутствует некий загадочный элемент, мешающий ее работе, пелевинский «встроенный напоминатель»^[9], который одновременно разрушает ее и является ее неотъемлемой составной частью. Туманный термин «коррупция», которым обычно называют этот встроенный напоминатель, на самом деле мало что объясняет. Это не коррупция в общемировом понимании этого явления — паразита-плюща, обвивающего мощный державный дуб, — а изолированность от реальности, от жизни страны, от нужд гражданина, избирателя, налогоплательщика, потребителя услуг. Аппарат, суд, законотворческий механизм существуют как будто для самих себя и своих сотрудников, закрывшись от внешнего мира и не нуждаясь в нем.

Цели подлинные и мнимые

На самом деле и борьба с коррупцией, и сокращение штатов — ложные цели административной реформы. С точки зрения политической науки эта война с симптоматикой — нечто вроде «борьбы с прыщами и лишним весом» системы управления. Всякий рад избавиться от прыщей, и похудеть хочет каждый, но только врач понимает, что в действительности бороться надо с нарушениями обмена веществ и порочными привычками питания. И коррупция, и рост числа госслужащих суть симптомы. Глубинные нарушения, которые проявляются таким образом, это нарушения в объеме и распределении государственных полномочий.

Вспомним популярный советский лозунг: «Чисто не там, где убирают, а там, где не сорят». Чем интересно это высказывание? Тем, что оно обладает характерными признаками советского дискурса, известного также под народным именем

«цыганский гипноз». Два утверждения кажутся противопоставленными друг другу, но неверны они оба. То есть нам предлагается или согласиться (да, чисто там, где не сорят), или возразить (чисто там, где убирают). При этом оба варианта ложны — нельзя добиться чистоты ни прекращением «мусорения» (потому что это эвфемизм, подразумевающий тотальное уничтожение живой жизни), ни «уборкой» (потому что в созданных условиях само слово «уборка» теряет смысл). О чем умалчивается в этом противопоставлении? Об устройстве того места, где должно быть чисто, этого самого «там».

Если в империи забыто древнеримское искусство дренажа, отчего все движущееся по дорогам неизбежно покрывается слоем сухой или жидкой грязи, этой беде не поможешь, даже расширив империю до Луны. Уборка тут бесполезна — без лотков, уклонов дренажных канав на дорогу немедленно набежит новая грязь. Если в доме нет системы вентиляции, там всегда будет затхлый воздух, даже если все жильцы непрерывно моются и трут полы шваброй. Идея построить дом без окон и дорогу без бордюра, а потом попрекать всех обитателей тем, что они такие нечистоплотные, — очень советская.

Корень коррупции — не в порочности чиновника, и даже не в его бедности, а в наличии у него полномочий, за исполнение или неисполнение которых можно брать взятку. Министерства и администрации увеличивают свои штаты, потому что государство стремится присвоить те функции, которые должно выполнять общество и его самоорганизующиеся структуры, будь то бизнес, общественные организации или экспертные институции.

Приведем пример из законотворчества — сферы, близкой автору по роду научной деятельности. Любое регуляторное изменение создает дополнительные возможности по вмешательству административных органов в жизнь общества: даже новый закон об ограничении полномочий того ли иного органа власти потребует от других органов власти дополнительных усилий по внедрению этого закона, мониторингу исполнения и наказания нарушителей.

«Количественное богатство правовых положений есть признак слабости права», заметил еще в прошлом веке классик юриспруденции Рудольф фон Иеринг^[10]. Всемирный банк, анализируя институциональное развитие стран, при подсчете индексов верховенства права оценивает частоту изменения законодательства как негативный фактор. Индексы верховенства права (rule of law index), показатели качества регулирования (regulatory quality) и индекс эффективности исполнительной власти (government effectiveness), исчисляемые Всемирным банком, свидетельствуют, что увеличение числа законов ведет к нестабильности правового поля (низкий уровень верховенства права), к понижению качества регулирования и неэффективности правоприменения^[11].

Кто непосредственно пишет ту массу законопроектов, которые в последние годы ускоренным порядком превращаются в законы? Очевидно, что роль инициатора, разработчика и экспертного центра по обсуждению законопроектов переходит от парламента к исполнительной власти — главным образом к правительству и администрации президента, а также к силовым структурам, которые в свою очередь стремятся писать законы для самих себя.

Парламент по своей природе всегда будет более открытым, менее бюрократизированным властным органом, чем любое министерство и ведомство, тем более правоохранительное или силовое. Когда законотворческая функция уходит из парламента к исполнительной власти, исчезает и возможность участия в законотворчестве для экспертных центров, научных институтов и общественных организаций: доступ в парламент для них и их предложений еще возможен, а министерство — структура гораздо более закрытая. Таким образом, разработка новых правовых актов спускается по цепочке административного целеполагания к сотрудникам структур исполнительной власти. Отсюда и умножение штатных должностей в центральных аппаратах с «политическими» функциями, которое нам демонстрирует статистика. Эти политические функции отобраны у общества, которому они принадлежат по праву.