Доктрина во спасение

Для большинства профессиональных участников градостроительного рынка, проектировщиков, экономистов, девелоперов, архитекторов, уже давно очевидно, что отечественное градостроительство, включая все смежные сферы, находится в глубоком кризисе. Прежде всего потому, что заложенная принятым в 2004 году Градостроительным кодексом (ГрК) и сопутствующими нормативно-правовыми актами модель градостроительства оказалась явно неработоспособной. Она по сути предполагает ускоренную предпродажную подготовку земельных участков под строительство. В соответствии с ФЗ-94 проектные и строительные компании должны конкурировать за заказы через механизм аукционных торгов, то есть выбран максимально жесткий вариант перевода всего градостроительного процесса в рынок. При этом в модели отсутствует всякое гуманитарное начало. Там прописаны две цели: рациональное использование пространства и сбалансированное развитие. Но этого явно недостаточно — все-таки города существуют для людей, и интересы городского сообщества модель должна как-то учитывать. Например, в градкодексе даже нет термина «публичное пространство», ничего не сказано про пешеходные зоны, и таких лакун в нем множество.

В результате сегодня мы сталкиваемся с целым рядом тяжелейших проблем. Одна из главных — острый дефицит обеспеченных инфраструктурой площадок под застройку. Общемировая практика такова: муниципалитет, принимая решение, что здесь что-то полезно построить, обеспечивает инфраструктуру — прокладывает дорогу, сети, а потом приглашает застройщиков и говорит: пожалуйста, возводите жилье или что-то еще с такой-то вилкой этажности и такого-то класса. У нас муниципалитеты изначально нищие и создавать инфраструктуру не могут, но закон не запрещает им продавать площадки под застройку. Тем более что никаких других ресурсов для пополнения бюджета у них, как правило, нет[1]. В результате у нас повсеместно настроили двадцатипятиэтажек, совершенно не заботясь о том, как их запитывать. Подключать их приходится к старым сетям, и без того перенапряженным, и сетевики дерут за это дикие деньги — бьют все мировые рекорды. Это одна из причин, почему жилье в стране так дорого. Если перечислять другие причины, то здесь прежде всего следует отметить следующие: громоздкая и коррупционноемкая процедура получения разрешений на строительство; высокая стоимость строительства; перегрев рынка недвижимости, особенно в крупных городах; существенное сжатие платежеспособного потребительского спроса.

Отметим, что мировой кризис лишь обострил эти проблемы, но отнюдь не породил их. Иными словами, нынешняя модель градостроительной деятельности оказалась не способной противостоять основным вызовам современности.

Вызов первый: недоступность жилья[2]

Сделать жилье более доступным предполагалось за счет увеличения предложения через массовый выброс на рынок площадок под застройку и расширение платежеспособного спроса путем внедрения механизма ипотеки.

Никакого стабильного увеличения предложения площадок не произошло — как по изложенной выше причине (дефицит инженерных инфраструктур), так и в силу отсутствия актуализированных документов территориального планирования (ДТП) — схем такого планирования, генпланов, правил землепользования и застройки и т. п. По сути речь идет об отсутствии комплексной оценки территорий. Без нее невозможно установить объективные планировочные ограничения, дать прогноз развития города — через двадцать лет в нем будет столько-то жителей, такая-то структура промышленности, столько-то будет детей, поэтому столько-то необходимо запланировать детских садов и т. д. Территориальное планирование напрямую связано со стратегией развития. Ее разработка — важнейшее дело, которым сегодня мало кто занимается. А ведь если у города или у региона есть внятная программа развития хотя бы на 10 лет, то инвестор знает, куда вкладывает, а проектировщик — что проектирует. Без такой программы не то что сам генплан, но даже техническое задание на него составить невозможно.

Если взять, к примеру, Силиконовую долину, то там стратегия заключалась в том, что муниципальные власти решили развивать именно интеллектуальный бизнес и дали соответствующим фирмам налоговые льготы, а дальше все стало расти само собой. По меткому замечанию одного американского архитектора, разница между Силиконовой долиной и силиконовой грудью в том, что Силиконовая долина — естественное образование.

Высокие цены на жилье связаны также с отсутствием в законе норм, ограничивающих дополнительные обременения (предоставление квартир, создание инфраструктуры), накладываемые муниципальными образованиями на застройщиков. В результате за 2005—2008 годы стоимость земельных лотов под застройку увеличилась в 3—8 раз.

Резко выросла цена на жилье с запуском программ ипотеки, поскольку при неизменном, а то и сжимающемся (по вышеописанным причинам) предложении почти в два раза увеличился платежеспособный спрос. В итоге собственно доступность жилья к 2008 году при значительном росте доходов населения значимо уменьшилась.

Кризис должен был обрушить цены, но это больно ударило бы не только по девелоперам, но и по тесно с ними связанным муниципалитетам. Да и банки, в устойчивости которых власти кровно заинтересованы, сильно бы пострадали из-за невозврата кредитов. В результате обвальное падение цен властям удалось предотвратить: за 10 месяцев кризиса падение составило всего 20—30 % (например, московские власти заморозили выдачу разрешений на площадки, не принимали дома в эксплуатацию по году-полтора, что сильно уменьшило предложение на рынке).

Судьба ипотеки оказалась более драматичной. Поскольку у нас, как и в Америке, контроль при выдаче кредита минимальный, и обеспечен он, как правило, самой квартирой, банки, столкнувшись с невозвратом кредитов и опасностью падения стоимости квартир (залогов), резко подняли процент. Результат известен — ипотека сделалась недоступной для абсолютного большинства населения, и ее объем резко сократился.

Все эти факторы плюс прекращение с началом кризиса роста доходов населения привели к тому, что доступность жилья в РФ в 2009—2011 годах значительно снизилась. И если ничего не менять, положение в лучшую сторону не изменится, то есть о достижении к 2015 году записанного в нацпроекте индекса доступности жилья — 3,0 можно забыть.

Индекс доступности жилья

Источник: фонд «Институт экономики города», 2008 г. — данные за первое полугодие.

В начале статьи мы отмечали, как много в градостроительстве зависит от качества законов, его регулирующих. И приведенный здесь график это косвенно подтверждает — на нем видно, что доступность жилья начинает снижаться (индекс расти) в 2005 году, что совпадает по времени с введением в действие Градостроительного кодекса.

Отметим, что за последние 3 года фонд «Институт экономики города» не публиковал индексы доступности жилья; экспертные же оценки таковы: 6,5— 7,0 в 2009—2011 годах, а для Москвы в 2010 году этот показатель достиг 13 (!).

Вызов второй: низкая комфортность жилья

Здесь есть два аспекта: комфортность собственно жилья, то есть квартир и зданий, и комфортность городской (поселенческой) среды.

Строящееся жилье как таковое мало изменилось с советских времен, главным образом по причине медленного внедрения новых строительных технологий. Это связано, во-первых, с тем, что доставшаяся нам с советских времен производственная база — домостроительные комбинаты — мало пригодна для модернизации, во-вторых, с низкой требовательностью потребителей, обусловленной ажиотажным спросом, и, в-третьих, с незаинтересованностью девелоперов в переходе на новые технологии, поскольку расходы на строительство дома составляют не более одной четвертой, если не одной пятой от его рыночной цены. Мало волнуют наших строителей и эксплуатационные расходы — они, как правило, построенное сразу продают. У панельных домов, при кажущейся их дешевизне и скорости возведения (повторяю, кажущейся), огромные теплопотери, очень большие затраты на ремонт, плохая звукоизоляция. Плюс они до предела ограничивают возможности проектировщиков (шаг проектирования жестко задан размером панели). Монолитные здания всех этих недостатков лишены, да и современные технологии обеспечивают высокую скорость и более низкую стоимость возведения.

Отметим также отсутствие норм прямого действия, регулирующих качество нового жилья. В Градостроительном кодексе о нем не сказано ни слова. Советские СНИПы были отменены, на их основе разработаны отдельные техрегламенты, сейчас старые СНИПы актуализируют... Комиссии, принимающие объекты, часто сами не вполне понимают, чем руководствоваться при оценке работ. Расстыковки в законах и правилах носят тотальный характер. К примеру, пожарные требуют по новому регламенту, чтобы в таком-то месте реконструируемого исторического здания была дверь, а по закону об охране культурного наследия проектировщик не имеет права делать эту дверь — и все, тупик.

Если говорить о городской среде, то ее несформированность — также прямое следствие действующих норм, точнее, исключения из регулирующих документов ранее действовавших в этой сфере нормативов. Как уже отмечалось, в ГрК вообще нет требований, например, к уровню озеленения, транспортной доступности, соцкультбыту и прочим компонентам среды. Исчезло понятие общественных (публичных) пространств. Все эти вопросы спущены на местный уровень, но городские власти в большинстве своем готовы жертвовать качеством среды (точечная застройка — характерный пример) ради увеличения объемов жилищного строительства и, соответственно, доходов муниципалитетов, торгующих участками и нагружающих девелоперов разного рода обременениями.

Частные застройщики, озабоченные прежде всего получением прибыли, также не спешат отвлекать материальные (земельные) и финансовые ресурсы на нецелевые для их бизнеса проекты.

Мы сознательно не касаемся здесь транспортной проблемы (это отдельная и сложная тема), но острота ее такова, что ни о какой комфортности городской среды сегодня говорить не приходится.

Вызов третий: плохая экология и отсутствие ресурсосберегающих технологий

В этой сфере за весь период новейшей истории России ничего сделано не было. Экологическая ситуация в поселениях в основном ухудшилась (улучшения связаны в основном с остановкой производств). Зеленые зоны в большинстве крупных городов уменьшились; в пригородах они зачастую просто исчезли (пример: лесопарковый защитный пояс Москвы). Эффективность инженерных инфраструктур в поселениях, как правило, мягко говоря, невелика, а многие уже выработали свой ресурс. Муниципалитеты, что уже отмечалось, проинвестировать крупные инфраструктурные проекты (например, городской водопровод) не могут; остается только Фонд ЖКХ и механизм государственно-частного партнерства, но всего этого явно недостаточно для решения проблемы в масштабе страны. Ко всему прочему у нас очень высокая по мировым меркам энергоемкость экономики.

Вызов четвертый: отсутствие цивилизованного рынка строительных услуг

Очевидно, что демонополизации строительного рынка не произошло; все крупные рынки поделены считанным числом больших компаний, и стоимость «входного билета» остается запредельной даже для «верхних средних». В итоге цены на строительные услуги в России существенно выше, чем в большинстве стран (от Белоруссии до ФРГ). Причина в том, что механизмы демонополизации рынка, заложенные в ГрК и смежные правовые акты, оказались неэффективными.

Вызов пятый: низкий уровень градостроительного и архитектурного проектирования

Вот в этой сфере «разблокирование» рынка удалось в полной мере — прежде всего через отмену обязательного лицензирования проектных организаций. В конкурсах на проектирование даже очень серьезных объектов теперь могут участвовать компании без какого-либо опыта и квалификации в проектном деле, готовые выполнять любой заказ по заведомо демпинговой цене. А поскольку фигурирующие в законе главные критерии, по которым определяется победитель аукционных торгов, — цена и время, то такие компании и получают заказы, и поделать с этим ничего нельзя: условия-то конкурса соблюдены. Когда, получив халтуру, заказчик обращается в суд, ему говорят: соответствующий раздел в проекте есть? Есть. Тогда все в порядке — требований-то к качеству этого раздела нет. Последствия всего этого нам еще предстоит расхлебывать.

Что касается российской градостроительной школы, то за последние пару десятилетий она практически не развивалась. Причин тому много: это и болезненный переход на рыночные отношения, и провал в девяностые и начале нулевых рынка госзаказов, из-за чего многие серьезные проектные организации прекратили свое существование, а опытные специалисты ушли в смежные области. К тому же в последние советские десятилетия ничего серьезного в области градостроения не делалось. Да и учить градостроительному проектированию у нас только-только начинают — раньше знания в этой области архитекторы приобретали почти исключительно в ходе практической деятельности.

Нужно признать, что проектировщики развитых стран ушли от нас далеко вперед и в теории, и в практике градостроительства. Не случайно стремительно растет импорт в Россию зарубежных специалистов, что можно только приветствовать, правда, только если в рыночной конкуренции они участвуют наравне с отечественными.

Ответ на вызовы

Он может быть дан лишь в рамках новой градостроительной политики, ведущую роль в которой будет играть государство[3]. Основой для разработки такой политики, по нашему мнению, должна стать Национальная градостроительная доктрина (НГД). С ее принятием (в идеале — указом президента) базовые принципы градостроительного развития приобретут правовой статус, что позволит обеспечить их реализацию системно. Доктрина создаст рамочное пространство для разработки целой серии документов — прежде всего технических регламентов и федеральных градостроительных нормативов.

Кроме того, в силу требования непротиворечивости придется подвергнуть ревизии все действующие правовые акты на предмет приведения их в соответствие с доктриной. Это гораздо более надежный способ скорректировать тот же ГрК, чем критические экспертные и научные заключения, в большинстве абсолютно правильные, но никого ни к чему не обязывающие.

НГД послужит также содержательной основой для разработки отсутствующего сейчас механизма экспертизы и согласования документов территориального планирования. А то сегодня мы имеем множество формально отвечающих требованиям ГрК, но абсолютно бессмысленных территориальных схем и генпланов, отвергнуть которые на законном основании невозможно (накоплена соответствующая судебная практика).

Программа действий

Попытаемся наметить основные направления разработки доктрины.

Прежде всего необходимо восстановить в правах основные профессиональные дефиниции. Примечательно, что в нашем официальном правовом языке сейчас отсутствуют такие понятия, как город, регион, градостроительство, урбанистика, система расселения, стратегия развития, территориальное планирование, пространственное развитие и т. п. Вроде бы невинная замена — «город» на «городской округ». Но термин этот в ФЗ-131 определен столь расплывчато, что у нас теперь на почти пустом Сахалине девять городских округов на 95 % территории острова. А, к примеру, Углич — не город, а муниципальный район. Но подмена сложившихся веками и ставших естественными понятий управленческими пустышками неизбежно воспроизводится в сознании. В результате целостное видение объекта проектирования теряется, разрушается профессиональная лексика, а следом и сама профессия.

Необходимо также, чтобы в доктрине были отражены базовые для современного градостроительства принципы.

1. Первичность стратегии развития (страны, региона, города) по отношению к градостроительной деятельности. Стратегия задает цели и рамки пространственного развития. При этом существует обратная зависимость — модель пространственного развития накладывает определенные ограничения на стратегию (если, например, при разработке модели выясняется, что тот или иной объект, предусмотренный стратегией, разместить в данном месте невозможно, стратегию приходится корректировать).
   На сегодня у нас имеется официально принятая правительством осенью 2008 года «Стратегия 2020». Качество этого продукта обсуждать нет смысла — как говорится, dura lex, sed lex. Она задает инновационный путь развития. Что же это означает для пространственного развития?
   Инновационная (или неоиндустриальная) экономика основана на производстве прежде всего интеллектуальных продуктов. Отсюда вывод — бизнес-единицами в ней становятся не столько корпорации и отрасли, сколько городские агломерации и регионы с высокоорганизованной урбанистической средой. Нам же в наследство от СССР досталось пространство, организованное под индустриальную плановую (социалистическую) экономику с доминированием военно-промышленного комплекса. Сегодня прямые потери от этой не адекватной рынку пространственной организации оцениваются в 2,5—3 % ВВП. Вообще низкий уровень средового обустройства жизни в наших поселениях является, на наш взгляд, основным препятствием и для роста капитализации городов и регионов, и для перехода к инновационной экономике.
   Иными словами, ни «Стратегия 2020», ни любая другая не может быть реализована без создания полноценной высокоорганизованной самовоспроизводящейся городской среды.
2. Основной локомотив градостроительного развития — государство. Оно должно играть ключевую роль в пространственном и градостроительном развитии страны. И не как «создатель условий», а как главный заказчик базовых инфраструктурных и градостроительных проектов. Только они и могут обеспечить условия для развития бизнеса, прежде всего инновационного. Кстати, мировая практика иных примеров практически не знает. Кто строил автобаны в Германии? Хайвеи в США? Новые города и скоростные транспортные системы во Франции и Китае? Египет и Афины в древности? Барселону и Бразилиа нашего времени? Заказчик везде — государство.
3. Приоритет развития городского сообщества. Город — это не механическая сумма жителей, зданий и инфраструктур, а прежде всего самоуправляемое городское сообщество. Собственно и процесс урбанизации — это в первую очередь расширенное воспроизводство городского образа жизни, а не развитие городов как инженерных систем. Если обратиться к зарубежному опыту последних десятилетий, то такое воспроизводство — мейнстрим мировой урбанистики, и возможно оно только при наличии эффективного местного самоуправления. Последнее, в свою очередь, основано на принципах публичности (это, в частности, прозрачность механизма принятия градостроительных решений и общественная доступность градостроительной информации) и минимальной достаточности ограничений.
4. Устойчивость развития. Устойчивое развитие применительно к градостроительству означает следующее. Во-первых, градостроительные решения сегодняшнего дня не могут идти вразрез с интересами будущих поколений. Во-вторых, должно быть сохранено исторически сложившееся средовое разнообразие урбанизированных территорий как необходимое условие культурной преемственности. Отметим, что РФ относительно недавно присоединилась к Декларации Совета Европы «Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития европейского континента».
5. Поляризация развития. «Поляризованное» (или «сфокусированное») развитие предполагает концентрацию финансовых, административно-управленческих, человеческих, социокультурных и других ресурсов в «опорных регионах» с последующим распространением сгенерированной там инновационной активности на другие пространства. Применительно к градостроительству это опережающее создание в опорных регионах полноценной комфортной городской среды. По такой модели в последние десятилетия успешно развивались Чили, Южная Корея, Китай. В постиндустриальных странах также существуют свои «полюса роста». Во Франции доминируют Парижский район, Тулуза и «Новые города», в Италии — Ломбардия (Милан), в Испании — агломерации Мадрида и Барселоны, в Японии — районы Канто (Токио), Кинки (Осака, Киото) и Токай (Нагоя).
   У нас же политика «выравнивания межрегиональных различий» приводит к тому, что сильные не развиваются, поскольку не видят смысла кормить слабых, а последних вполне устраивает роль иждивенца.
   Отметим, что принцип поляризованного развития лег в основу Концепции стратегии социально-экономического развития регионов РФ, разработанной Минрегионом России и рассмотренной Правительством РФ в 2005 году. Но тогда дальше разговоров дело не пошло.
6. Комплексность и системность подхода. Градостроительство — дисциплина комплексная по определению, и потому требует системного подхода с применением общей теории систем (в частности, теории устойчивости систем) и математического моделирования. К сожалению, применение этих методов в проектной практике носит пока единичный, экспериментальный характер.
7. Безопасность. В доктрине должны найти отражение понятия пространственной и градостроительной безопасности.
   Пространственная безопасность прямо связана с территориальной целостностью в широком смысле. Яркий пример — Дальний Восток: весь этот макрорегион все больше откалывается от остальной страны. Девять десятых его потребления это импорт из стран ЮВА; экспорт (включая теневой) — на 90 % в ЮВА, основные инвестиции — оттуда же; учеба и отдых местного населения — опять-таки там; центры управления экономикой (миллионные и многомиллионные города) выросли на китайской стороне в непосредственной близости от нашей границы. Вывод простой: градостроительная политика должна строиться так, чтобы максимально привязать эту территорию к стране.
   Градостроительная безопасность опосредованно имеет отношение к пространственной безопасности, но в прямом смысле она относится к области технического регулирования. Как известно, в основании всех технических регламентов, разрабатываемых в рамках ФЗ-184 о техническом регулировании (взамен системы ГОСТов), лежит понятие безопасности (см. техрегламенты «О безопасности зданий и сооружений», «О безопасной эксплуатации зданий и сооружений», «О безопасности стройматериалов» и т. п.). Город это не объект, имеющий обращение на рынке (а именно такие объекты есть область регулирования ФЗ-184), и напрямую разработать техрегламенты в сфере градостроительства довольно затруднительно. И все же в существующем правовом поле (закон о техре-гулировании, безусловно, базисный, и этого мы не можем изменить) без конкретизации понятия градостроительной безопасности нам не обойтись.
8. Соблюдение внутренних цеховых этических норм (этические принципы проектирования). Необходимо разработать профессиональный кодекс градостроителя (как приложение к НГД или как самостоятельный документ). Речь идет, если хотите, о своего рода клятве Гиппократа. Аналогичные кодексы давно приняты профессиональными объединениями градостроителей большинства развитых стран, так что здесь можно просто заимствовать опыт зарубежных коллег.

* * *

Помимо этого далеко не исчерпывающего перечня базовых принципов есть множество актуальных вопросов прикладного характера, которые, несомненно, должны найти отражение в НГД. Это переход к саморегулированию физических (а не юридических) лиц, стандарты профессии, правовая ее институционализа-ция, градостроительное и архитектурное образование, воспитание заказчика, становление системы инвестиционного проектирования и консалтинга и т. п.

Градостроительные проблемы приобрели сегодня такую остроту, что прямо угрожают социальной стабильности. Решать их все равно придется, и лучше делать это, основываясь на ясных и всеми принимаемых принципах. Поэтому разработка национальной градостроительной доктрины или другого такого же рамочного документа — задача не завтрашнего, а уже сегодняшнего дня.

* * *