Полицейская реформа между «ЧТО» И «КАК»

Благородство намерений и грандиозность замыслов не обязательно оправдывают непродуманность действий. Чем масштабнее намерения, тем трагичнее провалы. Особенно в сфере социальных трансформаций, что убедительно было показано Джеймсом Скоттом[1]. Его наблюдения веско подтверждает богатый негативный опыт российских реформ. Ведь, казалось бы, если реформируется сфера, которая находится в тяжелейшем состоянии, то успех должен быть обеспечен даже самим фактом реформы, почти безотносительно к ее содержанию. Но и такое соображение оказывается несостоятельным. Яркий пример тому — реформа МВД, осуществлявшаяся Д. А. Медведевым в бытность его президентом России.

Полицейская реформа взята в качестве объекта данной статьи не случайно. Во-первых, ее драматическая актуальность не вызывает сомнений. Во-вторых, мы имеем перед глазами опыт реформы, признанный неудачным. Кроме того, в ней концентрированно и ярко проявились типичные дефекты всевозможных отечественных реформ. В-третьих, с полицейской функцией государства граждане сталкиваются постоянно, недовольных — большинство, а потому сей предмет еще долго будет вызывать живой интерес и готовность судить о причинах неудач и способах решения проблем. Наконец, в-четвертых, автор статьи недавно входил в коллектив, который довольно обстоятельно занимался подготовкой концепции реформирования полицейской функции в России[2].

Анализируя причины неудачи реформы МВД, обычно приводят два вполне справедливых соображения: реформа неполна и поверхностна, не затрагивает сути системы; реформу осуществляет само реформируемое ведомство, что создает неустранимый конфликт интересов. Но мы не будем ниже касаться этих традиционных проблем, а попытаемся обсудить более фундаментальные, касающиеся и других реформ, связанных с трансформацией (созданием) тех или иных институтов. В первом разделе будут сосредоточены рассуждения общего характера о порождении институтов. Во втором разделе выводы из этих рассуждений будут проиллюстрированы на примере разработок, вошедших в упомянутую выше концепцию реформирования полицейской функции в России.

Два способа порождения институтов

Способ рассуждения, который предлагается здесь читателям, состоит в следующем. Предлагается различать институты, возникающие «естественным» и «искусственным» путем. В первом случае имеется в виду обычная институциональная эволюция — процесс постепенных изменений того или иного института в течение относительно длительного промежутка времени. Во втором случае имеется в виду целенаправленное создание или изменение института в течение короткого промежутка времени. Тут мы будем говорить о проектном формировании института.

Бесспорно, граница между двумя указанными вариантами размыта. Ведь обычный эволюционный дрейф того или иного института состоит из цепочки проектов. Институт реализуется через каждодневную социальную практику людей. Люди меняют эту практику, когда считают это необходимым и выгодным. Такие изменения могут быть вполне осознанными, целенаправленными, спланированными, образующими тем самым проект по изменению института в буквальном смысле этого слова. Это вполне справедливое уподобление как минимум с того момента, когда возникло писаное право. Тем не менее, как будет продемонстрировано, предложенное различение вполне оправданно. Не потому, что оно адекватно отражает различия между двумя способами формирования институтов (хотя я считаю, что отражает адекватно), а потому, что проектная деятельность людей по формированию (трансформации, созданию) институтов зримо проявляет данное различение.

Напомню, что неоинституциональный подход в экономике немало сделал для понимания природы и результатов институциональной эволюции. Лауреат Нобелевской премии Фридрих Август фон Хайек писал: «...порядок, возникающий независимо от чьего бы то ни было замысла, может намного превосходить сознательно вырабатываемые людьми планы»[3]. Здесь речь идет именно о преимуществах эволюционного формирования институтов по сравнению с проектным. Но самое главное в результатах эволюционного формирования институтов не в их сравнительной эффективности, а в том, как устроен этот результат. Я воспользуюсь тем пониманием института, которое предлагает другой лауреат Нобелевской премии, Дуглас Норт. Он трактует институт как сочетание формальных норм, неформальных предписаний и условий их функционирования. Причем институт работает нормально, как подчеркивает автор, когда все три компонента соответствуют друг другу[4].

Все понятно с первой составляющей института — формальные нормы это законы и иные писаные и принятые в соответствии с установленными процедурами нормативные акты. Неформальные предписания — это многочисленные неформальные нормы, неформальные практики, которыми в существенной степени определяется социальный порядок в любой сфере регулирования. Самое сложное — условия их функционирования. Дуглас Норт систематически останавливается только на одном из них — представлениях людей (к ним относятся оценки, суждения, установки и т. п.). Помимо них сюда следует отнести прежде всего другие институты, сопряженные с рассматриваемым (например, для суда прокуратура выступает важным сопряженным институтом); ведь никакой институт не развивается изолированно от других. Другой аспект условий функционирования формальных и неформальных норм — история институционального дрейфа данного института. В институциональной теории этот аспект известен под термином «зависимость от траектории» (path dependence). Этот аспект отражает тот факт, что нынешнее функционирование института во многом определяется особенностями его предшествующего функционирования. Еще один важный аспект — характер доминирующих социальных отношений в обществе[5]. Наконец, мы не можем игнорировать внешние условия, лежащие вне пределов рассматриваемого социального порядка. Очевидный пример, актуальный для России, цены на энергоносители.

Процесс институционального эволюционного дрейфа можно рассматривать как постоянные шаги, направленные на взаимное приспособление друг к другу трех частей, составляющих институт: формальные нормы, неформальные предписания и условия их функционирования. В частности, можно рассмотреть такую стандартную цепочку: сначала меняются внешние условия; первыми на это изменение реагируют неформальные нормы и практики; спустя какое-то время, когда выявляются эффективные (адекватные новым условиям) неформальные нормы практики, они закрепляются с помощью формальных норм. А вот другой вариант: идет постоянный процесс генерации новых социальных практик; затем внезапное изменение внешних условий делает какие-то из них более удобными для социума, и тогда они позже закрепляются формальными нормами. В обоих случаях обеспечивается «симбиоз» трех составляющих института.

Но, конечно, можно представить себе и иную морфологию институциональной динамики.

Важно другое: какова бы ни была последовательность приспособительных друг к другу реакций трех компонентов, образующих институт, она всегда подчиняется общим базовым принципам эволюционной динамики, которым подчиняются все эволюционные процессы: институциональные, биологические (морфогенез), эволюция языков, науки, различных компонентов культуры, технических достижений (например — средств связи). Вот эти принципы:

I. Непредсказуемость, спонтанность, хаотичность различных непрекращающихся изменений (новаций, мутаций) в эволюционирующей системе.
II. Конкуренция изменений в силу их постоянной избыточности.
III. Основной механизм появления новаций — эксперименты с предшествующими эволюционными достижениями.
IV. Наличие механизмов отбора изменений, закрепляющихся в системе.
V. Рост разнообразия и сложности в системе.

В процессе институциональной эволюции три компонента института, фигурирующих в приведенном выше определении Дугласа Норта, имеют свое функциональное значение. Неформальные нормы и практики — это та среда, которая генерирует социальные новации в виде новых практик. Внешние условия либо стимулируют генерацию новаций, либо выступают в качестве фильтра для конкурирующих новаций, либо и то и другое. Наконец, создание или изменение формальных норм закрепляет и стабилизирует результат генерации и отбора новаций. Институт фиксируется и остается относительно неизменным, пока не накопятся препятствующие нормальной работе института взаимные напряжения между его тремя компонентами.

Вот теперь поучительно будет сравнить представленную картину с проектным порождением институтов. Начнем с того, что в основе проектного подхода лежит традиционное легистское понимание института как совокупности формальных норм, регулирующих ту или иную сферу социальных отношений. Создать институт — это значит принять закон и, если нужно, связанные с ним иные нормативные акты. Дефекты в работе института объясняются несовершенством законов. Исправить работу института означает внести правильные изменения в законы. К этому представлению об институте добавляется убежденность, что принятие законов воздействует на поведение людей (социальные практики и неформальные нормы) в том направлении, которое задают нормы законов и представления законодателей о должном, воплощенные в этих нормах. Соответственно институциональная динамика мыслится как последовательное целеосмысленное совершенствование законов. Удивительная живучесть такого примитивного комплекса представлений сочетается с его обескураживающей и регулярно воспроизводящейся неэффективностью (в лучшем случае) и вредоносностью (как правило). Ведь от представлений, привлекательных своей примитивностью, не ждут подтверждений адекватности, как от длинноногих блондинок не ждут проявлений интеллектуальности.

Такие представления об институтах и их изменениях влекут за собой соответствующее устройство проектов по совершенствованию институтов. В первую очередь, нет нужды в серьезном изучении сферы регулирования (иными словами — в диагностике), поскольку она, сфера, все уже сделала сама, проявив некий дефект и продемонстрировав его^[6]. Нет нужды изучать сферу регулирования, особенности, структуру, характер проблем, их причины. Ведь система представлений, которую я описываю, предполагает, что корень проблем в том, что законодатель просто не очень правильно предписал или ограничил регулируемое поведение. Если этот дефект исправить, то все будет нормально. В некотором смысле это благородная точка зрения. Ведь она возлагает вину за проблемы не на «стадо», а на «пастуха», не на регулируемый социум, а на регулятора. И вот регулятор берется исправить свою же ошибку, совершенствуя законодательство или создавая новое, искренне намереваясь улучшить жизнь людей с помощью своих новых и совершенных законов (тут снова вспоминается Джеймс Скотт).

Как правило, очередное совершенствование законов (или создание новых сфер регулирования) заканчивается неудачей или создает новые проблемы. Сначала законодатель ищет свои ошибки и пытается их исправлять, раз за разом терпя неудачу. Поэтому он рано или поздно приходит к убеждению, что его «стадо» не понимает масштаба и благородства намерений законодателя; «стадо» гораздо хуже, чем о нем первоначально думал законодатель, а потому нуждается в более жестких действиях «пастуха». Так начинается и развивается экспансия и ужесточение регулирования. Чем обширнее и обременительнее неэффективное регулирование, тем больше оно порождает злоупотреблений, включая коррупцию, что еще больше раздражает благонамеренного законодателя и побуждает его совершенствовать регулирование в вышеописанном бесперспективном и разрушительном смысле^[7].

Тут надо сказать, что легистское сознание, легистская картина мира внутренне противоречивы, парадоксальны, если угодно. Их подход к праву исключительно позитивистский. Они не только полагают, что законы создают право, но также убеждены, что именно законы регулируют, изменяют, исправляют жизнь людей. Законы — всегда источник благости. И мне до сих пор непонятно, как такие представления могут сопрягаться с предположением, что исправления законов ликвидируют проблемы, выявленные в функционировании институтов. Ведь если институты — это законы, а их дисфункции могут быть исправлены совершенствованием законов, то это означает, что выявленные дисфункции были ранее запрограммированы в тех фрагментах законов, которые теперь подлежат исправлению. А это значит, что был каким-то образом принят несовершенный закон, закон с ошибками, который привел к последующим проблемам в институте. Но как такой закон может быть источником благости или хотя бы права?^[8]

Легистское (позитивистское) представление о благости законов естественным образом сочетается с представлением о благости законодателей^[9]. И это понятно. Ведь что такое закон — просто текст. Мысль, благая весть, заключенная в нем, — не атрибут текста на бумаге или электронном носителе, а эманация того, кто этот текст создал и дал обществу, предполагая произвести в нем позитивные изменения. А это законодатель. Значит именно он — законодатель — и есть источник права и благости. Тут нет смысла повторять предшествующее рассуждение о парадоксальности этого представления, когда законодатель берется исправлять дисфункции института, внося изменения в ранее принятый им же закон. Все то же самое.

Представление о том, что правильные законы формируют правильную жизнь социума, есть часть детерминистской картины мира, в которой у каждой проблемы есть свои ясные причины, а у правильных действий законодателей должны быть априорно ясные позитивные последствия. Такая картина мира не предполагает, в частности, что проект создания (совершенствования) института нуждается в мониторинге результатов. Вдумаемся: что здесь можно считать результатом? Уж конечно не институт. Ведь институт — это всего лишь текст закона. Но он создается законодателем. Он что, должен мониторить сам себя, создаваемый им текст? Это нелепость в силу благости как законодателя, так и его продукта — закона. Тогда мониторингу подлежит поведение людей, которое должен регулировать институт. Причем это поведение лежит за пределами института, коим является закон. Но если закон правильный, то и люди будут вести себя правильно, и в мониторинге нет нужды. А если закон содержит ошибки, то это неизбежно проявится в некотором неправильном поведении людей, и соответствующая дисфункция будет исправлена законодателем.

Наконец, необходимо отметить еще одну важную особенность традиционного проектного подхода к созданию (совершенствованию) институтов. Речь идет о вере в существование идеального института, важно подчеркнуть — формального института в данном случае.

Это проявление более общего феномена, характеризующего мышление и практики людей западной цивилизации XIX—XX веков, о котором писал Джеймс Скотт, называя сей феномен «высоким модернизмом» — вера в единственно верный научно обоснованный социальный идеал и готовность делать все для его достижения. Вера в такой идеал может принимать вид убежденности в существовании наилучшего решения возникшей проблемы в данный момент для данной ситуации. В обоих случаях предполагается, что идеал или наилучшее решение вычислимы и достижимы. В этот комплекс убеждений органично входит и вера в простые решения.

Подытоживая, важно подчеркнуть, что описанный мною проектный подход практически по всем мыслимым критериям противоположен естественным эволюционным процессам формирования институтов. Он не только противоречит сегодняшнему уровню социального знания, но просто застрял на уровне механистической картины мира конца XVIII столетия. Я уже не говорю о постоянных подтверждениях неэффективности данного подхода на практике.

Что же происходит при осуществлении традиционного проектного подхода? Прежде всего, согласно ему, институт (как свод формальных норм) является чем-то внешним по отношению к социальному порядку, который он призван регулировать. Точно так же мыслит себя и законодатель, занимающий позицию демиурга, который должен правильным образом воздействовать на социальный порядок (находясь над ним), с тем чтобы последний начал меняться в заданном демиургом направлении. Формальные нормы — это инструмент демиурга по управлению социальным порядком. Обратите внимание на то, что это кардинально отличается от неоинституционального подхода, согласно которому формальные нормы — это часть социального порядка, всего лишь одна из разновидностей норм, действующих внутри него.

Стало быть, принятие нового закона является для социального порядка некоторым внешним воздействием. Однако, как утверждают классики «второй кибернетики»^[10], внешние воздействия на сложную, адаптивную, аутопойетическую^[11] систему неинструктивны (даже когда эти воздействия содержат прямую инструкцию, что свойственно законам). Это означает, что внешнее воздействие на такую систему может служить причиной какой-то реакции системы, но содержание и направленность этой реакции определяются самой системой, ее устройством, логикой, историей и т. п. Такая идея может показаться нелепой и парадоксальной. Как это? Закон, являющийся инструкцией по своей сути, не оказывает воздействия, содержащегося в инструкции?! Конечно, может повезти — и окажет. Но, как правило, совсем не так. Еще раз надо подчеркнуть: «не так»-реакция на законы наблюдается в рамках традиционных проектов, когда закон является инструкцией, внешней по отношению к социальному порядку. Иное дело — эволюционное формирование института. В этом случае закон (формальный институт) — кодификация приемлемого итога предшествующего институционального дрейфа в рамках неформального института и в согласии с условиями его функционирования. Еще раз важно подчеркнуть: в данном случае формальный институт — часть института вообще и, соответственно, социального порядка в целом. Здесь закон выполняет функцию общедоступной стандартной инструкции, делающей поведение и взаимодействие людей понятными и предсказуемыми. Закон аккуратно описывает общепринятые в данной сфере неформальные нормы и практики, сложившиеся к данному моменту. Закон — это формализованный итог предшествующего институционального дрейфа. И это совершенно не так в случае традиционного проектного подхода. Здесь закон мыслится как стимул, запускающий изменение социальных практик. Но все получается «не так». Тот факт, что наши инструктивные по форме стимулы не инструктивны по существу, подтверждается разнообразным опытом: от проблем взаимодействия между родителями и детьми до провалов институциональных реформ. Если первый пример близок подавляющему большинству взрослых людей, то второй менее очевиден именно потому, что существует склонность объяснять дефекты проектных институциональных изменений именно дефектами инструкций. На самом деле это не так, и если приглядеться, то примеров обнаружится множество. Академик Виктор Полтерович^[12] любит ссылаться на неадекватное функционирование института банкротств, когда последний в России, после его формального введения, стал использоваться не для перехода собственности от неэффективных собственников к эффективным, а для незаконного изъятия собственности у эффективных собственников. Другой пример упоминается в цитировавшейся выше работе по трансформации российской судебной власти^[13]: резкое повышение зарплаты судей, в норме рассматривающееся как один из способов обеспечения их независимости, в России привело к закреплению их зависимости. Этот ряд может быть без труда продолжен.

Общий вывод таков: традиционный проектный подход формирования (создания или трансформации) институтов не содержит внутри себя адекватной рефлексии процесса институциональных изменений. В результате даже предельно продуманный замысел предполагаемого образа будущего института обесценивается обескураживающим результатом осуществляемых изменений. Непродуманное «как» уничтожает желаемое «что».

Иное «как»

Но что же делать? Значит ли это, что проектный подход должен быть отменен? Ведь это означало бы отказ от какой-либо целенаправленной деятельности по созданию и совершенствованию институтов. Ясно, что это — нонсенс. Тут надо сказать, что недовольство традиционным проектным подходом к формированию институтов минимум десять лет находит отражение в научной литературе. Более того, идет поиск альтернатив. В частности, он выражается в формуле, которая может быть представлена примерно так: «надо переходить от конструирования ин-статутов к их выращиванию»^[14]. Продолжая метафорический ряд явно биологического происхождения, предлагаемый данным подходом, можно сказать, что речь идет о своего рода селекционной работе при формировании институтов. Но что такое селекционная работа, к которой прибегало человечество десятки тысяч лет, ничего не зная ни об эволюции, ни о генетике, ни о происхождении видов и т. п.?

Это ведь имитация эволюции! Формирование видов (растений или животных) осуществлялось людьми, вторгавшимися в процесс наследования признаков и последующий отбор. Стало быть, формирование жизнеспособных и полезных нам институтов также может осуществляться посредством проектов другого рода — имитирующих институциональную эволюцию. Проекты такого рода должны быть избавлены от дефектов традиционного проектного подхода и не должны вступать в противоречие с фундаментальными принципами эволюции. Попытаемся сформулировать минимальный набор таких требований к проектам, претендующим на «выращивание» институтов. Их число невелико, но все вместе они охватывают, как нетрудно убедиться, и принципы эволюции, и способы нивелирования дефектов традиционного проектного подхода.

1. Недогматичность. Это означает, что проектом не догматизируется представление об институциональном дизайне желаемого будущего. Он допускает вариативность, как по замыслу проекта, так и по ходу его реализации. Проект всегда обращен в будущее, а оно чревато непредсказуемыми сюрпризами само по себе, непредсказуемыми реакциями социальной среды и непреднамеренными последствиями реформистской деятельности. Такой проект всегда оставляет место случайности.

2. Комплексность. Проект принимает во внимание все три составляющие института: формальные нормы, неформальные нормы и практики, условия их функционирования. Это требование распространяется на диагностику, проектирование, реализацию проекта, включая мониторинг. Закон должен быть не инструкцией по изменению системы, а органичной частью этого изменения.

3. Эксперимент, конкурентность и вариативность. Проект может допускать множественность отдельных институциональных решений, которые могут конкурировать между собой как в процессе формирования нового института, так и на начальных фазах реализации проекта в ходе локальных конкурирующих экспериментов. При этом не обязателен поиск единственного победителя. Предполагается, что могут сосуществовать различные институциональные решения, чье действие распространяется на отдельные фрагменты зоны регулирования.

4. Адекватная сложность. Естественное эволюционное развитие идет по пути нарастания сложности и разнообразия. Поэтому, как правило, наиболее распространенный источник дисфункций конкретного института — противоречия между разными его компонентами, состоящие в разрывах сложности: нормы (как формальные, так и неформальные) могут отставать по сложности от тех изменений, которые произошли в окружающей среде. Условия функционирования вместе с неформальными нормами и практиками могут существенно опережать по степени достигнутой сложности формальный институт. Поэтому, когда речь идет об исправлении институциональных дисфункций, о трансформации института, надо с повышенной критичностью относиться к предложениям, направленным на упрощение или сохранение простоты. Есть в связи с этим общий и довольно давно сформулированный принцип: «Сложность регулирования должна быть адекватной сложности объекта регулирования».

Теперь настала пора перейти к самому интересному и проиллюстрировать эти общие соображения на примере Концепции реформы правоохранительной (полицейской) функции в России. Целиком с этим документом можно познакомиться по адресу, приведенному в сноске 2. Здесь мы ограничимся соответствующими фрагментами и комментариями к ним.

Ответ на вопрос «как» в Концепции начинается с набора принципов, лежащих в основе стратегии реформы:

1. Европейский путь. Это означает, что стратегия реформирования правоохранительной функции в России должна намечать европейские институциональные ориентиры, но учитывать все ограничения, связанные с зависимостью от «советской траектории».

2. Прозрачность и публичность политики реформы. Должна обеспечиваться прозрачность в целеполагании и стратегии, в разработке и реализации реформы, в результатах мониторинга ее хода и промежуточных результатов. Для достижения прозрачности информирование о ходе реформы может быть возложено на представителей общества, вовлеченных в процесс реализации политики реформирования. Прозрачность должна способствовать укреплению доверия реформе со стороны общества.

3. Целостность и последовательность. В нынешних условиях в России продуктивной может быть только полномасштабная целостная реформа с ясными целями и временными ориентирами, с политическими гарантиями невозможности ее сворачивания. Реформа должна охватывать весь комплекс проблем реализации полицейской функции всеми вовлеченными институтами.

4. Сочетание последовательности и трезвой оценки угроз и возможностей. Любые шаги реформы должны планироваться и реализовываться с учетом потенциальных препятствий политического, экономического, социального характера. Следовательно, собственно шаги по реализации реформы должны дополняться специальными мерами, компенсирующими влияние угроз и препятствий.

5. Гибкость и адаптивность реформы должны обеспечиваться постоянной обратной связью, опирающейся на независимые мониторинг и диагностику, учет динамики экзогенных и эндогенных факторов, влияющих на состояние реформируемой сферы, учет непреднамеренных последствий реформистских шагов. Гибкость и адаптивность обеспечивается совокупностью инструментов реформы.

6. Комплексность реформы. Реформа полицейской функции для обеспечения ее результативности должна увязываться с другими реформами, в частности, с судебной, реформами местного самоуправления, с влиянием на неформальные нормы и практики, определяющие взаимодействие полиции и граждан.

7. Кооперация власти и общества. Российское общество кровно заинтересовано в реформе. Это предопределяет необходимость сотрудничества власти с ним как в процессе подготовки, так и в процессе реализации реформы.

8. Учет позиций влиятельных групп интересов. Одна из главных угроз — сопротивление групп интересов, которые могут ждать потерь от реализации реформы. Наиболее дальновидный подход заключается в поиске институциональных решений, учитывающих подобные интересы с помощью компенсаций, не противоречащих целям реформы и общественным интересам.

9. Сочетание институциональных изменений и воздействий на социальную среду. Принятие новых законов должно подкрепляться мероприятиями, обеспечивающими их успешное внедрение в практику. Мобилизация общественного доверия к реформе требует такого планирования политики, которое сочетает долговременную перспективу с потребностью сравнительно быстрых эффектов в отдельных сферах, которые должны быть почувствованы обществом.

Нетрудно убедиться, что принципы 5, 6 и 9 напрямую связаны со списком сформулированных выше требований к проектам. Некоторые из принципов стратегии относятся к своеобразной проектной «технике безопасности». Другие определяются тяжелейшим состоянием реформируемой сферы регулирования. Принцип 7 имеет дополнительное обоснование, более важное, чем приведенное в тексте Концепции, которое будет приведено ниже.

Еще теснее связаны с нашими требованиями к проектам четыре основных инструмента Концепции:

1. Систематический мониторинг хода реформы. Он понимается в Концепции широко и преследует решение трех управленческих задач:

• Общественно-политическая публичная оценка реформы на предмет соответствия ее хода поставленным целям и задачам. Данная задача должна стать позже частью регулярного статистического мониторинга состояния преступности в стране и безопасности граждан от преступных посягательств. Для предотвращения конфликта интересов эта часть мониторинга должна осуществляться субъектами, не зависящими от органа, ответственного за проведение реформы.

• Изучение социальной среды, подлежащей регулированию, при подготовке программ, проектов и мер реформы.

• Оценка результативности программ, проектов и мер реформы.

2. Нежесткое проектирование и осуществление реформ предусматривает, что в ходе реформы остается стабильной лишь ее стратегия, задающая принципы, цели и задачи. Любые программы в рамках реформы, отдельные проекты и меры должны предусматривать мониторинг результатов и разнообразных внешних эффектов. Программы и проекты систематически корректируются в зависимости от результатов мониторинга. Реже анализ результатов мониторинга может приводить и к изменению набора переменных, по которым осуществляется мониторинг.

3. Локальные эксперименты проводятся для апробирования отдельных проектов и мер реформы на избранных для этого территориях. По результатам мониторинга принимаются решения о дальнейшей реализации мер, ставших предметом эксперимента — от отмены до всеобщего применения.

4. Возможность конкуренции между вариантами реализации отдельных мер реформы имеет два основания. Первое: столь разнообразная страна, как Россия, нередко страдает от непродуктивности использования одних и тех же способов реализации единых функций публичной власти независимо от разнообразия условий и обстоятельств в различных территориях. Более того, разнообразие России может стать ресурсом, если допустить свободу выбора методов реализации общих функций при условии контроля конечного результата. Такая конкуренция может эволюционным путем проводить отбор наиболее эффективных решений. Второе основание: при проведении локальных экспериментов может оказываться полезным подвергать проверке различные методы реализации общих функций, что позволит повышать продуктивность подобных экспериментов.

В соответствии с современным пониманием института правоохранительная функция рассматривается во взаимосвязи с другими, сопряженными с первой. Концепция рассматривает четыре таких сопряжения: судебная власть вместе с завершением ее реформирования; противодействие коррупции, которое должно обеспечиваться постоянно действующей антикоррупционной политикой государства; реформа налогообложения; изменение взаимодействия между полицией и местными сообществами. Ниже мы подробнее остановимся на последнем сопряжении, поскольку оно в максимальной степени демонстрирует те подходы, которые описывались в первом разделе статьи.

Одна из основных мер по реформированию полицейской функции в России, предложенная в Концепции, — децентрализация полиции. Предусматривается введение трех независимых уровней полиции: федерального, регионального и муниципального со своими полномочиями. Желающие ознакомиться с обоснованием необходимости этой меры и с подробностями по ее осуществлению могут обратиться к тесту Концепции. Ниже подробнее будет говориться о третьем уровне в силу его важности: подавляющее число взаимодействий граждан и полиции происходит именно на этом уровне, точно так же как и максимальна доля задач по обеспечению граждан от преступных посягательств, приходящаяся на этот уровень. Введение полноценной муниципальной полиции — самая сложная и трудоемкая часть реформы. Наконец, именно в ней в максимальной степени реализуются подходы, представленные в первом разделе статьи.

Интересно, что возможность существования муниципальных органов охраны общественного порядка предусмотрена российской Конституцией (ст. 132, п. 1). В 2003 году эта норма Конституции была оформлена законом № 31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но возможность эта не реализована, поскольку не принят соответствующий федеральный закон. А последний не принят, поскольку для этого нужен кардинальный отказ от полицейской вертикали, что возможно только в рамках масштабной реформы.

Важно отметить также, что в России дважды — в 1991—1992, а затем в 1997—1999 годах — предпринимались локальные эксперименты по введению муниципальной полиции. Эти эксперименты были признаны неудачными, что является одним из аргументов против введения муниципальной полиции. Однако такой аргумент не представляется убедительным. Во-первых, муниципальная полиция создавалась как новый институт безотносительно к общим проблемам институциональной модернизации России и контексту реформы правоохранительной функции. Концепция реформирования полицейской функции в России, комплексные меры, представленные в ней, а также способ внедрения этих мер снимают негативное действие такой причины.

Во-вторых, переход к децентрализованной полиции связан с существенными изменениями способа присутствия полиции в окружающей ее социальной среде. Тому есть несколько причин. Первая причина: необходимость повышения доверия к полиции. Ясно, что абсолютный максимум взаимодействия между гражданами и полицией приходится на муниципальный уровень. Поэтому основная тяжесть в решении этой крайне важной практической задачи ложится именно на муниципальную полицию. Вторая причина состоит в том, что существенное снижение уровня преступности и, соответственно, рост безопасности граждан не могут быть достигнуты только реформой полицейской функции. Реформа может лишь снять те эффекты, которые порождены существующими институциональными дефектами. Но преступность — это социальная проблема. Такая проблема должна решаться координированными усилиями многих государственных институтов и, что не менее важно, усилиями общества и его институтов. Речь идет о таких видах преступности, как домашнее насилие, сексуальные преступления, хулиганство, кражи, грабежи и разбои. Это те преступления, которые реально беспокоят граждан, но которые обладают высокой латентностью в том числе и потому, что усилий только полиции недостаточно. То же самое касается и детской преступности (преступности несовершеннолетних). Третья причина: необходимость установления новых отношений, принципов и методов взаимодействия между полицией и местными сообществами. Решительное изменение в этой сфере нужно именно потому, что существуют две вышеперечисленные причины.

Именно для этого предлагается вводить независимую муниципальную полицию на основе «со-общественной» полиции (community policing)[15]. В рамках парадигмы со-общественной полиции граждане рассматриваются как соучастники процесса производства правопорядка. Четвертая причина: именно парадигма со-общественной полиции стимулировала переход к новым критериям результативности работы полиции, основанной на оценках граждан, получаемых в ходе вик-тимизационных опросов. Новый тип отношений между гражданами и полицией делает такой подход естественным, поскольку граждане вместо объекта политики безопасности становятся субъектом этой политики на местном уровне.

Смысл со-общественной охраны правопорядка состоит в переориентации работы местной полиции. Вместо задачи «снижать уровень преступности» полиция нацелилась на решение проблем сообщества[16]. Концептуальной основой такого изменения стало убеждение в том, что преступность в определенном географическом районе может быть снижена с помощью изучения характеристик и проблем района, а затем — применением соответствующей стратегии. Тем самым осуществляется адаптация политики безопасности к местным проблемам, а ее частью становится выявление и решение этих проблем, что приводит к повышению безопасности и укреплению правопорядка.

Такой подход не приводит к возложению на местную полицию не свойственных ей функций и увеличению нагрузок на нее. Это подтверждается тем, что местные полицейские службы, реализующие новый подход, добиваются лучших результатов (в старых показателях тоже) меньшими силами. Если институтам современного государства свойственно поддержание безличных отношений, то новый подход в духе со-общественной полиции возвращает на новом уровне элементы патриархальных отношений. Тут уместнее говорить о кооперации, чем об оказании услуг. Граждане участвуют в постановке задач для полиции, в контроле над ее работой, в предоставлении информации, а полиция участвует в выявлении и решении проблем местных сообществ. Создаваемую в результате социальную атмосферу уместно описывать так: полиция «защищает своих», а граждане думают — «нас защищают свои».

Важно учитывать следующее. Успешный опыт со-общественной полиции возможен, когда муниципальной полиции предоставляется свобода поиска своих организационных и содержательных решений при обеспечении безопасности граждан. Только такая самостоятельность в рамках Конституции позволит адаптироваться к разнообразию местных условий и проблем. Тем самым обеспечивается адаптация к разнообразию географическому, связанному с различиями социокультурных условий в разных уголках страны. Но крайне важен еще один аспект: динамическая адаптация, то есть адаптация к изменениям, постоянно происходящим в сообществах, и происходящая также по-разному. Переход к со-общественной полиции решает и эту задачу. Ведь он предусматривает своеобразный симбиоз органа власти и сообщества, а они имеют разную природу. Местные сообщества, как часть гражданского общества, лабильны; они всегда непосредственно воспринимают возникающие проблем и пытаются реагировать на них. Орган власти по своей природе институционально консервативен, он обязан обладать некой институциональной жесткостью, которая полезна при исполнении своих обязанностей, но вызывает затруднения с точки зрения динамической адаптации. Постоянное и непосредственное взаимодействие полиции и местного сообщества снимает эту проблему и позволяет такому симбиозу быть достаточно адаптивным при появлении новых проблем.

В описываемой Концепции предлагается постепенный поэтапный переход к со-общественной независимой муниципальной полиции в России. Предлагаемые инструменты и порядок их применения призваны минимизировать риски реформы и сделать ее максимально продуктивной.

Основным инструментом является локальный эксперимент, в ходе которого подлежат проверке конкретные институциональные инновации, последствия их применения, должны отрабатываться механизмы их реализации. Поскольку ни одна из предлагаемых в Концепции мер не противоречит Конституции РФ, нет правовых преград для проведения экспериментов. Кроме того, в ходе экспериментов не предполагается понижать стандарты (объем правомочий и степень защиты) прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ. Наконец, в обоснование проведения экспериментов в ходе полицейской реформы можно сослаться на то, что экспериментальная проверка тех или иных нововведений не является новой для российского законодательства. Представляется целесообразным принять общий (рамочный) федеральный закон о порядке проведения подобных экспериментов. Но пока его нет, в целях начала полицейской реформы и отработки ее принципов и механизмов можно ограничиться принятием Федерального закона «О проведении экспериментальной проверки мер, направленных на совершенствование полицейской деятельности».

Применительно к локальным экспериментам по децентрализации полиции при разработке программы реформы должны предусматриваться возможности переходных режимов самостоятельности полицейских органов власти в регионах или муниципалитетах. В частности, между начальной структурой, определяемой нынешними организационными формами, и моделью, к которой планируется перейти, могут существовать промежуточные формы, характеризующиеся разной степенью контроля с более высоких уровней управления за экспериментальными территориями. Этот контроль может осуществляться либо в виде регулярного усиленного аудита, либо в форме контроля за кадровыми назначениями, либо в иных формах, заранее предусмотренных законодательством. Такой контроль должен осуществляться прежде всего со стороны Комиссии по проведению полицейской реформы (органа, ответственного за ее проведение). Кроме того, в нем могут участвовать, в режиме «специального внимания», и другие органы власти, в первую очередь — вновь создаваемая Федеральная служба по расследованию должностных преступлений в координации с Комиссией.

Необходимо также учитывать состояние местных сообществ и органов власти, не готовых к принятию нововведений как на уровне регионов, так и на местном уровне. Это может выражаться в слабости и неэффективности органов власти, высоком уровне коррупции, неразвитости структур гражданского общества. Здесь велики риски того, что поспешное и неподготовленное внедрение масштабных инноваций может привести к серьезным негативным последствиям. В условиях высокой криминализации и масштабной коррупции можно ожидать, что, к примеру, введение местной полиции может привести к установлению контроля над ней со стороны преступных группировок или коррупционных сетей. Понятно, что постепенный переход к децентрализованной полиции через стадии локальных экспериментов и через изменение, когда требуется, способов контроля над деятельностью вновь создаваемых местных и региональных полиций со стороны более высоких уровней управления — первая из мер, призванных учесть описанную угрозу. Вторая мера вытекает из наличия критериев, по которым отбираются регионы и муниципалитеты для распространения на них децентрализованной модели функционирования полиции. В набор таких критериев должны входить параметры, характеризующие состояние власти и общества.

Третья мера должна состоять в том, что регионы с низким уровнем начальной готовности для перехода к децентрализации должны проходить стадию подготовки. Она должна включать комплекс мер, направленных на уменьшение коррупции в органах власти, и прежде всего — в правоохранительных структурах, а также программу развития местных сообществ (усиления гражданского общества). Четвертая мера, касающаяся местного уровня, состоит в программах обучения (переподготовки). Такие программы охватывают как полицейских, так и гражданских активистов. Цель программ — подготовить и тех и других к иным принципам осуществления полицейской функции, основанным на идее со-общественной полиции.

Прядок реализации идеи по введению со-общественной полиции в России описан здесь в общих чертах, основными мазками. Но даже из такого изложения видно, что в этом конкретном фрагменте реформы, хотя и очень важном, в максимальной степени реализуется подход к реформированию, в котором, во-первых, делается акцент на процесс реформирования (ответ на вопрос «как»), а во-вторых, используются подходы, ориентированные на имитацию эволюционного порождения институтов.