Аграрная политика развитых стран

Вступление России в ВТО вызвало полемику о влиянии членства в этой организации на развитие различных секторов экономики. При этом одной из причин негативного влияния ВТО на аграрный сектор России называют низкий уровень государственной поддержки сельского хозяйства.

 

Уровень поддержки производства

Существуют различные методики оценки поддержки аграрного производства, но наиболее полно оценить ее текущий уровень позволяет методика Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[1]. ОЭСР проводит оценку и мониторинг мер государственной поддержки аграрного производства в странах — членах и нечленах этой организации с 1987 года. Обобщающий показатель, рассчитываемый по методике ОЭСР, учитывает:

• поддержку индивидуальных производителей — общую сумму трансфертов от потребителей и налогоплательщиков сельхозпроизводителям, независимо от причин и целей их введения и влияния на уровень производства или доход производителей;
• поддержку общих услуг для сельского хозяйства — расходы на исследования для повышения эффективности сельскохозяйственного производства, образование и подготовку кадров, контроль за качеством и безопасностью продовольствия, сельскохозяйственных ресурсов и окружающей среды, развитие инфраструктуры, маркетинг, содержание общественных складов сельскохозяйственной продукции и прочие общие услуги;
• поддержку потребителей сельскохозяйственной продукции — трансферты потребителям от налогоплательщиков, связанные с поддержкой рыночных цен на сельскохозяйственную продукцию; трансферты первым потребителям сельскохозяйственной продукции (например, платежи переработчикам, которые закупают продукцию по гарантированным ценам у сельхозпроизводителя, а также субсидии потребителям, продовольственная помощь, основанная на распределении запасов продовольствия, сформированных в результате рыночных интервенций, и пр.).

В 2011 году общая сумма поддержки агарного производства в странах ОЭСР составила 406,8 млрд долларов США, или 0,95 % от общего ВВП стран ОЭСР (табл. 1). Следует отметить, что при увеличении общей суммы поддержки аграрного производства сокращается ее удельный вес в валовом внутреннем продукте в большинстве развитых стран мира, в то время как в России за последние 10 лет удельный вес поддержки аграрного производства в ВВП постоянно увеличивался.

 

Таблица 1. Общая поддержка аграрного производства в России, ЕС и США по данным ОЭСР

 

Годы	Россия		США		ЕС		ОЭСР в целом
	млрд	% от	млрд	% от	млрд	% от	млрд	% от
	долл.	ВВП	долл.	ВВП	долл.	ВВП	долл.	ВВП
1986	-	-	61,53	1,39	96,82	2,67	275,03	3,11
1990	6,52*	2,1*	60,69	1,06	128,48	2,05	324,70	2,38
2000	1,96	0,76	92,40	0,93	97,76	1,21	320,56	1,15
2010	18,29	1,24	135,49	0,93	118,33	0,73	383,61	0,93
2011	н/д	н/д	146,70	0,97	119,99	0,68	406,75	0,95

* 1995 г.

Составлено по: Producer and Consumer Support Estimates: Producer support estimate and related indicators by country, OECD Agriculture Statistics (дата обращения 24.10.2012).

Общая поддержка аграрного производства в России, измеренная в абсолютных величинах, несомненно, ниже, чем в США и в Евросоюзе. На это влияют различные факторы — количество сельхозпроизводителей, объемы и структура аграрного сектора стран и ряд других. Поэтому для характеристики уровня поддержки используются относительные показатели: удельный вес поддержки в общих доходах сельхозпроизводителей (общие доходы включают стоимость производства продукции, бюджетные и прочие трансферты); номинальный коэффициент поддержки производителей, номинальный коэффициент поддержки потребителей.

Поскольку это относительные показатели, то на них не влияют размер и структура аграрного сектора в целом, важность отдельных видов продукции внутри сектора и уровень инфляции. Поэтому они позволяют сравнить уровень поддержки производителей за продолжительный период времени, между странами и по видам продукции внутри страны.

Доля внешней поддержки в общей валовой выручке сельхозпроизводителей в странах ОЭСР за период с 1986 по 2011 год уменьшилась с 37,6 до 18,8 %, то есть более 80% доходов фермеров в 2011 году получено за счет благоприятной рыночной конъюнктуры. Наиболее высокий уровень государственной поддержки индивидуальных сельхозпроизводителей характерен для Норвегии — 58 %, Швейцарии — 55 % и Японии — 52 % от валовой выручки в 2011 году (табл. 2). Это объясняется не только относительно неблагоприятными природно-климатическими условиями для аграрного производства, ограниченностью земельных ресурсов, но и высоким уровнем жизни населения. Поскольку одной из целей правительственного покровительства выступает поддержка доходов фермеров на приемлемом уровне, то в странах с высоким уровнем жизни на эти цели приходится выделять больше средств.

 

Таблица 2. Поддержка сельхозпроизводителей за 1986—2011 гг., % от общих доходов

 

Страна	Годы
	1986	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Австралия	13,0	3,6	4,5	5,1	4,4	3,1	2,6	3,0
Канада	37,4	21,3	20,9	16,5	13,3	17,4	16,7	14,2
Чили	н/д	5,0	4,2	3,7	3,4	5,5	3,4	3,5
Исландия	75,6	66,9	64,5	55,5	52,4	51,3	47,1	43,7
Япония	65,1	53,8	51,6	46,7	48,3	49,0	53,3	51,6
Южная Корея	64,5	59,7	58,6	57,4	45,5	50,9	44,8	53,3
Мексика	3,6	12,9	13,2	13,0	12,0	13,8	11,9	11,6
Новая Зеландия	19,7	1,3	0,9	0,7	0,6	0,4	0,5	0,8
Норвегия	69,6	66,8	64,1	54,6	59,4	61,2	60,8	57,7
Швейцария	74,5	66,1	65,3	48,8	56,0	60,3	53,5	54,4
Турция	17,3	33,2	33,4	26,2	26,3	28,4	25,5	20,2
США	24,1	15,3	11,2	10,0	8,8	10,6	7,7	7,7
Евросоюз	38,6	30,4	29,0	23,5	22,0	23,3	19,8	17,5
ОЭСР в целом	37,6	28,5	26,4	22,0	21,0	22,8	19,9	18,8
Россия	н/д	14,6	17,3	18,2	21,9	22,1	21,4	н/д

 

Источник: Producer and Consumer Support Estimates: Producer support estimate and related indicators by country, OECD Agriculture Statistics.

 

В группу стран с низким уровнем поддержки сельхозпроизводителей входят Новая Зеландия, Австралия, Чили и США. Если в Новой Зеландии, Австралии, Чили за период 2003—2011 годов уровень поддержки был стабильно низким, то в США за этот же период он сократился в 2 раза и составил 7,7 % от общих доходов сельхозпроизводителей. В Австралии и Новой Зеландии условия для ведения экстенсивного аграрного производства весьма благоприятны, и аграрная политика в этих странах ориентирована на рыночный механизм как основной регулятор спроса и предложения, так же как и в Чили. Сокращение поддержки в США связано с изменением структуры мер аграрной политики и ее переориентацией с прямой поддержки сельхозпроизводителей на поддержку общих услуг и других мер.

В расчете на 1 гектар сельскохозяйственных угодий наибольшая поддержка сельхозпроизводителей осуществляется в Евросоюзе. В 2010 году индивидуальная поддержка сельхозпроизводителей в расчете на 1 гектар в России превысила поддержку производителей в США, что отрицает тезис о более высоком уровне поддержки сельхозпроизводителей в США. Однако общая поддержка аграрного производства в США значительно выше, чем в России (табл. 3), что объясняется косвенной поддержкой через оказание общих услуг всем производителям, развитие производственной и социальной инфраструктуры в сельской местности, научное и консультационное обеспечение, поддержку малообеспеченных слоев населения и многие другие меры поддержки.

 

Таблица 3. Поддержка сельхозпроизводителей и аграрного производства в целом по методике ОЭСР в расчете на 1 гектар сельхозугодий за 2000 и 2010 гг., долларов

 

Страна	2000 г.		2010 г.
	поддержка производителей	поддержка аграрного производства	поддержка производителей	поддержка аграрного производства
Россия	6	9	72	85
США	126	223	68	336
Евросоюз	434	492	544	628

 

Рассчитано по: Producer and Consumer Support Estimates: Producer support estimate and related indicators by country, OECD Agriculture Statistics; Land Use Database, FAOSTAT: URL: http://faostat.fao.org/site/377/default.aspx#ancor

 

Представленные данные отражают различия в подходах и механизмах реализации аграрной политики в России, США и Евросоюзе, которые в значительной степени определяют эффективность государственной поддержки. В структуре бюджетных расходов в России, выделенных в рамках реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2008—2011 годах, 66 % составили расходы на достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства, из которых большая часть приходится на субсидирование процентной ставки по кредитам.

 

Структурные перемены

Основной тенденцией последних десятилетий является изменение структуры мер поддержки аграрного производства. Хотя по-прежнему в странах ОЭСР большая часть поддержки направляется сельскохозяйственным производителям, произошло сокращение ее удельного веса с 81,0 % в 1986 году до 62,1 % в 2011 году (табл. 4). При этом увеличивается поддержка общих услуг — с 12 % в 1986 году до 27,4 % от общей суммы поддержки сельхозпроизводителей в странах ОЭСР в целом в 2011 году. В Австралии, Чили, Новой Зеландии и США удельный вес поддержки общих услуг превысил 50 %, в Канаде — 29 %, Израиле — 20 % и составил менее 15 % в остальных странах ОЭСР.

 

Таблица 4. Удельный вес поддержки производителей в общей поддержке аграрного производства, %

 

Годы	Россия	США	ЕС	ОЭСР
1986	87,1*	62,3	87,8	81,0
2000	70,6	56,6	88,2	76,2
2005	82,0	40,3	85,9	72,8
2006	79,3	32,1	87,0	71,5
2007	81,7	34,1	87,0	70,7
2008	81,7	29,4	85,9	69,0
2009	76,3	26,7	87,8	66,2
2010	84,8	20,4	86,5	62,9
2011	н/д	20,8	86,0	62,1

* 1995 г.

Составлено по: Producer and Consumer Support Estimates database. OECD: official site: URL: http://www.oecd.org/ (дата обращения 20.10.2012).

 

В Российской Федерации на долю общих услуг в общей поддержке аграрного производства в 2010 году пришлось 15,2 %, что выше, чем в целом по ЕС — 11,5 %, и значительно ниже по сравнению с США — 52,3% (рис. 1).

Рис. 1. Доля расходов на общие услуги в общей поддержке сельхозпроизводителей за 2001—2010гг., %

 

Составлено по: Producer and Consumer Support Estimates database. OECD: official site: URL: http://www.oecd.org/ (дата обращения 20.10.2012).

 

Одновременно происходили изменения и структуры поддержки общих услуг. В целом по ОЭСР наиболее значительно сократился удельный вес мер по развитию инфраструктуры — с 31,4 % в 2000 году до 15,8 % в 2010 году. В Российской Федерации в 2009 году на общие услуги была выделена самая большая сумма поддержки за период 2006—2010 годов. Однако из этой суммы только 6 % финансирования приходилось на федеральную целевую программу «Социальное развитие села» и 11 % — на образование и повышение квалификации в аграрной сфере. Более значительные средства были выделены на капитализацию Россельхозбанка (29 %), приобретение техники и капитализацию Росагролизинга (16 %), фитосанитарный, ветеринарный контроль, защиту растений и прочие инспекции (13 %).

Администрация США направляет значительные средства на научные исследования, консультационную помощь сельхозпроизводителям, образование и подготовку кадров, обеспечение качества и безопасности продовольствия и другие меры поддержки общих услуг. В то же время при оценке поддержки общих услуг в США в 2010 году 87 % занимали выплаты по маркетинговым программам, включая различные программы продовольственной помощи населению.

Очевидно, что во многих странах мира аграрная политика претерпевает значительные трансформации под влиянием изменения как внутренних, так и внешних экономических и социальных факторов.

Глобализация мировой экономики оказывает разностороннее воздействие на изменение объемов и мер внутренней поддержки сельскохозяйственного производства. С одной стороны, наблюдается беспрецедентный рост численности населения и его урбанизации, особенно в развивающихся странах. В сочетании с повышением доходов населения и изменением структуры потребления продуктов питания это проявляется в значительном увеличении спроса при одновременном увеличении цен на продовольствие. В такой ситуации поддержка сельскохозяйственного производства внутри страны может быть сокращена, так как растущий спрос может обеспечить приемлемый уровень доходов сельхозпроизводителей. С другой стороны, более чем когда-либо конкурентоспособность аграрного сектора страны зависит от правил международной торговли, уровня развития инфраструктуры и внедрения инноваций.

Интенсивное аграрное производство предполагает широкое использование минеральных удобрений, химических средств защиты растений и животных, пестицидов и гербицидов, неправильное использование и хранение которых наносит значительный ущерб окружающей среде. Развитие экологического сознания населения приводит к росту озабоченности общества вопросами сохранения и улучшения экологии мест проживания, однако снижение использования пестицидов и гербицидов, удобрений приведет к сокращению объемов производства и как следствие — доходов сельхозпроизводителей. Таким образом, государственные деятели, определяющие направления аграрной политики, находятся перед сложным выбором — национальное сельскохозяйственное производство должно быть конкурентоспособным на мировом рынке, в то же время оно должно быть устойчивым и в своем развитии не наносить ущерба окружающей среде.

Во многих странах происходит увеличение объемов производства в аграрном секторе и среднего размера сельхозпроизводителей при одновременном сокращении общего количества производителей, используемых сельскохозяйственных земель и населения, занятого сельским хозяйством. В большинстве стран наблюдается тенденция к увеличению доли «коммерческого» сельскохозяйственного производства, сконцентрированного в руках небольшого числа крупных производителей. При этом, как правило, сокращается перечень продукции, производимой одним предприятием, фермером, поскольку сельхозпроизводитель старается сократить издержки производства за счет более высокого уровня специализации.

С повышением уровня экономического развития страны удельный вес сельскохозяйственного производства и занятости в аграрном секторе экономики сокращается. Рост производительности труда в результате внедрения новых технологий, высокопроизводительной техники приводит к сокращению численности населения, занятого в сельском хозяйстве. Так, в сельском хозяйстве Канады с 1961 по 2000 год производительность труда выросла более чем в 5 раз. Вследствие этого к 2000 году аграрное производство стало единственной отраслью, где увеличился объем производства продукции при сокращении занятости, хотя в 1961 году сельское хозяйство было самой трудоемкой отраслью канадской экономики. В целом в странах ОЭСР доля занятых сельским хозяйством сократилась с 10 % в середине 80-х годов прошлого столетия до 6 % в начале XXI века, а доля аграрного производства в ВВП уменьшилась с 3 до 2 % за этот же период. Особенно резко сельскохозяйственная занятость сократилась в 1983—2003 годах в тех странах, где сельскохозяйственный сектор изначально представлял значительную долю экономики: в Турции — с 52 до 34 %, Греции — с 30 до 15 %, Испании — с 20 до 5 %[2]. Эти мировые тенденции характерны и для сельских территорий России, где проживает 26,9 % населения. Хотя основными сферами занятости в сельской местности являются сельское и лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство, численность населения, занятого в этих отраслях, также сокращается. В 2010 году аграрным производством было занято 26 % сельского населения России, что на 5,9 % меньше, чем в 2007 году. При этом 28,4 % от общей численности сельских жителей занято в неформальном секторе, из них более половины — в сельском хозяйстве. Однако общая численность сельского населения, неформально занятого сельским хозяйством, также продолжает сокращаться — только за 2008—2010 годы численность неформально занятого населения сократилась на 323 тыс. человек[3]. Вместе с тем сельское хозяйство остается доминирующей отраслью по использованию земельных ресурсов. В 2007 году 84 % земель в сельских районах ЕС-27 использовалось сельским и лесным хозяйством, хотя на эти отрасли приходится только 9 % занятого населения и 3 % валовой добавленной стоимости[4].

Таким образом, во многих развитых странах мира сельское хозяйство не является больше доминирующей отраслью экономики в производстве и занятости на сельских территориях. Именно поэтому меры государственной поддержки сельскохозяйственного производства лишь в малой степени поддерживают экономическое развитие сельских районов в целом.

Растущие запросы общества, связанные с продовольственной безопасностью и безопасностью продуктов питания, улучшением условий содержания животных, защитой окружающей среды и жизнеспособности сельских поселений, также привели к изменению аграрной политики.

В качестве примера такой трансформации можно привести Единую аграрную политику Евросоюза, которая за период ее действия с 1962 года многократно трансформировалась[5]. В первые годы действия Единой аграрной политики (ЕАП) Евросоюза основной упор делался на прямое субсидирование сельскохозяйственных производителей. Проблемы развития сельских территорий стран Евросоюза в середине 60-х годов ХХ века привели к осознанию того, что стимулирование сельскохозяйственного производства вызвало перепроизводство сельхозпродукции и не способствовало изменению ситуации на сельских территориях.

Реформа ЕАП в 1970-х годах предусматривала структурные меры, в большинстве своем ориентированные на повышение человеческого капитала. Эти структурные меры должны были стимулировать конкурентоспособность фермеров и сельского сообщества. Одна из первых мер (1959—1972 гг.) была направлена на модернизацию ферм: предоставлялась поддержка на покупку и установку современного оборудования. Другая мера (1960—1972 гг.) предусматривала поддержку раннего выхода на пенсию фермеров, которым исполнилось 55 лет и которые продали или передали свои фермы молодым. Одновременно предлагалась дополнительная поддержка молодым фермерам. Третье направление структурной политики (1961—1972 гг.) — поддержка обучения и переподготовки кадров — включало субсидирование стоимости обучения и участия в программах обучения как для тех, кто хочет изучить новые технологии в сельхозпроизводстве, так и для тех, кто хочет уйти в другие отрасли и получить неаграрную специальность.

В 1975 году создан Европейский фонд регионального развития и началась реализация программ помощи территориям, находящимся в неблагоприятных условиях. С 1977 года оказывается поддержка фермерам с целью развития переработки и маркетинга продукции. В 1979 году формально признана уязвимость всех видов деятельности, осуществляемых на сельских территориях, расположенных в неблагоприятных природно-климатических условиях.

Закон о единой Европе 1987 года закрепил принцип единства региональной политики ЕС. В документе Европейской комиссии «Будущее сельского общества» (1988) подчеркнута необходимость формирования единой политики сельского развития, перехода от секторального к территориальному подходу, стимулирования и поддержки местных инициатив.

Для оказания помощи сельским регионам, более полного использования их потенциала в 1991 году Европейским союзом была принята программа LEADER (Liaison Entre Actions de Developpement de l’Economie Rurale — Связь между действиями по развитию сельской экономики), целью которой является поддержка местных инициатив. В дальнейшем эта программа неоднократно продлевалась и в настоящее время выступает составной частью программ развития сельских территорий в рамках единой аграрной политики. Ключевое звено программы LEADER — поощрение инициативы местных жителей по саморазвитию районов и поиску финансовых ресурсов.

Новым шагом на пути реализации политики сельского развития ЕС стала целевая программа «Повестка 2000», которая представляла план дальнейшего реформирования аграрной политики на период 2000—2006 годов. Сельское развитие было признано вторым принципиальным направлением (первое — поддержка аграрных рынков).

В январе 2003 года министры сельского хозяйства стран ЕС одобрили фундаментальную реформу ЕАП.

Ключевыми моментами реформированной аграрной политики стали:

• отделение прямых платежей фермерам от объемов производства. Стало возможным ограниченное использование мер поддержки, чтобы избежать отказа от производства отдельных видов продукции;
• прямые платежи должны быть связаны с соблюдением мер по охране окружающей среды, стандартов безопасности продовольствия, здоровья животных и растений, а также требований по поддержанию всех сельскохозяйственных земель в хорошем экологическом состоянии;
• усиление политики сельского развития с увеличением финансирования, введение новых направлений поддержки для обеспечения экологии, качества продукции, здоровья животных и соответствия новым стандартам производства ЕС 2005 года;
• сокращение прямых платежей крупным производителям для финансирования новой политики сельского развития;
• совершенствование финансовой дисциплины для того, чтобы не превышать бюджет аграрной политики, определенный до 2013 года;
• пересмотр политики поддержки аграрных рынков.

В настоящее время предлагаемые изменения ЕАП на следующий программный период 2014—2020 годов проходят широкие общественные обсуждения и дебаты в Европарламенте.

Как показала многолетняя практика США, государственное регулирование стало решающим фактором успешного развития аграрного сектора страны, где структура мер государственного регулирования периодически менялась и усложнялась в соответствии со сменой приоритетов, стоявших перед аграрным сектором страны[6].

Целью Министерства сельского хозяйства США является содействие экономическому развитию сельских территорий. Программы Минсельхоза поддерживают развитие всех видов экономической деятельности, осуществляемых на сельских территориях: охотничье-промысловые хозяйства, организации природоохранного и рекреационного назначения, лесное хозяйство, рыболовство и т. д. Аграрный бизнес также имеет право участвовать в этих программах, но только одна программа — программа поддержки сельхозпроизводства с высокой добавленной стоимостью — непосредственно нацелена на сельхозпроизводителей.

В Евросоюзе политика сельского развития является составной частью Единой аграрной политики. Главными ее направлениями выбраны поддержка экономического развития основных отраслей сельской экономики — сельского и лесного хозяйства, обеспечение занятости сельского населения. Кроме этого, целями сельской политики ЕС являются также и сохранение природных ресурсов, устойчивое сельскохозяйственное производство и лесопользование, сохранение культурного наследия, обеспечение потребителей качественными и безопасными продуктами питания, сокращение социального неравенства между странами — членами ЕС. Аграрное производство рассматривается как многофункциональное, в связи с чем большинство программ развития сельских территорий ориентировано непосредственно на фермеров и предприятия агробизнеса.

В США также имеются программы, направленные на охрану окружающей среды, обеспечение безопасности продовольствия, но они не именуются программами сельского развития. Так, Служба по сохранению природных ресурсов (Natural Resource Conservation Service) Министерства сельского хозяйства администрирует программы, направленные на сохранение и консервацию земельных угодий, охрану окружающей среды и внедрение практики устойчивого сельского хозяйства.

Техническая помощь и образование в экологической сфере, связанные с сельским хозяйством, реализуются через информационно-консультационную службу экстеншен (ныне преобразована в Институт продовольствия и агрокультуры — NIFA).

Вопросы обеспечения качества и безопасности продуктов питания входят в сферу деятельности Инспекции по безопасности продуктов питания (Food Safety and Inspection Service), Инспекции по вопросам здоровья растений и животных (Animal and Plant Health Inspection Service) Минсельхоза США, Управления по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов Министерства здравоохранения и социальных услуг США (Food and Drug Administration). Основное отличие от ЕС заключается в том, что в США эти программы законодательно не определены как программы сельского развития. В ЕС эти направления зафиксированы в Единой аграрной политике в рамках направлений сельского развития.

Как и Минсельхоз США, Евросоюз выделяет большие средства на развитие неаграрного бизнеса, обеспечение жильем сельских жителей и развитие инфраструктуры. Однако эти программы финансируются в рамках региональной политики, а не политики сельского развития. Так же как и политика в сфере образования, здравоохранения, жилищного строительства и др. предполагает финансирование программ в сельских районах стран — членов ЕС.

Таким образом, одно из основных отличий в государственной поддержке сельского развития Евросоюза и США заключается в различных подходах к определению «сельского развития» и роли агарного производства в развитии сельских территорий.

 

Влияние ВТО

На изменение аграрной политики и в ЕС, и в США значительное влияние оказал начавшийся в 2001 году Дохийский раунд переговоров по урегулированию торговых взаимоотношений стран — членов ВТО, в том числе и в аграрном секторе экономики. Предполагалось, что развивающиеся страны снизят таможенные барьеры, а развитые страны — объемы субсидирования сельского хозяйства. Принцип справедливой конкуренции в Соглашении по сельскому хозяйству ВТО наиболее последовательно реализован в отношении бюджетного финансирования. Все меры внутренней поддержки классифицируются на основе главного критерия: оказывают ли они «искажающее» воздействие на торговлю и производство.

Меры (субсидии, критерии) «голубой корзины» — прямые платежи в рамках программ ограничения производства, производимые по отдельным сельхозугодиям, культурам и видам рогатого скота, а также любые другие меры поддержки, если они выделяются в объеме, не превышающем 5 % от общей стоимости производства данной продукции. Указанные меры не подпадают под ограничения в рамках обязательств стран — участниц Соглашения по сельскому хозяйству.

Меры (субсидии, критерии) «янтарной корзины» — меры по внутренней поддержке, оказывающие негативное (искажающее) воздействие на торговлю (списание долгов; кредитование сельского хозяйства; регулирование рынков сельхозпродукции; страхование урожая; дотации для производственных нужд; инвестиционные субсидии государства сельскому хозяйству; дотации на производство сельскохозяйственной продукции и т. п.). В данную категорию субсидий не включаются прямые платежи производителям в рамках программ ограничения производства, а также субсидии по конкретным товарам, если суммарная поддержка не превышает 5 % от общей стоимости их производства.

Меры (субсидии, критерии) «зеленой корзины» — меры внутренней поддержки по финансированию за счет государства программ, не оказывающих или оказывающих минимальное искажающее воздействие на торговлю или воздействие на производство. Учитывая минимальное негативное воздействие на торговлю, меры «зеленой корзины» освобождаются от обязательств по «связыванию» и сокращению. Государство вправе финансировать вышеупомянутые программы в любом необходимом объеме исходя из возможностей бюджета[7].

Под влиянием ВТО страны ЕС и США сократили финансирование мер поддержки непосредственно сельхозпроизводителей при одновременном увеличении расходов на меры, которые не подпадают под обязательства по ограничению, в том числе направленные на развитие сельских территорий (табл. 5).

 

Таблица 5. Государственная поддержка мер аграрной политики в Европейском союзе и США в 1999 и 2008 гг. по данным ВТО

 

Показатель	США, млн долл.		ЕС-27, млн евро
	2000	2008	2000/2001	2007/2008
Меры «янтарной корзины»	16 802,6	6 254,9	43 909,0	12 354,2
Меры «зеленой корзины»	50 057,0	81 585,0	21 848,0	62 610,2
Меры «голубой корзины»	н/д	н/д	22 222,7	5 166,1

 

Составлено по: Notifications. The Agriculture Committee and implementation of commitments. WTO: [сайт]: URL: http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_work_e.htm (дата обращения 10.08.2011).

 

В США меры «зеленой корзины» составляют 38 % от валового внутреннего продукта в сельском хозяйстве, в странах ЕС-15 достигают 12 % с дифференциацией по странам, в развивающихся странах — от 0,5 % в Индонезии до 16 % в Замбии[8]. В Российской Федерации основные меры внутренней поддержки АПК относятся к мерам «янтарной корзины», которые подлежат сокращению. Меры «зеленой корзины» не превышают 0,5 % от валовой добавленной стоимости в сельском хозяйстве, и их финансирование следует увеличивать для достижения устойчивого развития сельских территорий в России.

Необходимо отметить, что в последние годы предприняты значительные усилия по изменению и законодательному обеспечению реализации аграрной политики Правительства Российской Федерации. Вместе с тем становится очевидным, что современная аграрная политика России нуждается в трансформации не только с учетом членства в ВТО, но и потому что предлагаемые меры не способствовали достижению заявленных целей.

 

Эффективность аграрной политики России

В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» в статье 5 указано, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. К ее основным целям относятся:

• повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров;
• обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве;
• сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов;
• формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка;
• создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства;
• наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).

Очевидно, что эффективность государственной поддержки определяется прежде всего ростом объемов производства сельскохозяйственного сырья и продовольствия, обеспечением качества этого продовольствия, а также повышением уровня жизни сельского населения.

Роль основных отраслей сельской экономики (сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство) по-прежнему высока в 25 субъектах Российской Федерации, где удельный вес этих отраслей в валовом региональном продукте (ВРП) составляет более 10 %. Среди этих субъектов есть те, где уровень развития аграрного производства достаточно высок — Белгородская область, Краснодарский край и ряд других. В эту группу входят и субъекты, где уровень экономического развития в целом низкий, и поэтому аграрное производство играет ключевую роль в сельской экономике. Это характерно как для субъектов Южного федерального округа: Республика Калмыкия — 32,8 %, Республика Дагестан — 21,7 % и др., так и для субъектов других федеральных округов: Костромская область — 11,2 %, Курганская область — 14,1 %, Республика Тыва — 10,8 %. В 22 субъектах России удельный вес основных отраслей сельской экономики в ВРП не превышает 5 %, из этих субъектов 12 относятся к Дальневосточному и Северо-Западному федеральным округам.

За период с 2006 по 2011 год только в 14 субъектах России увеличился удельный вес сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства в ВРП, в том числе в 6 субъектах прирост составил от 1,1 до 4,7 %, а в 8 субъектах — менее 1 %. Таким образом, в экономическом развитии сельских территорий возрастает роль других отраслей, особенно в регионах с неблагоприятными природно-климатическими условиями для возделывания основных сельскохозяйственных культур.

Вместе с этим ухудшается ситуация в сельском хозяйстве. Сокращаются посевные площади основных видов культур в хозяйствах всех категорий (табл. 6), что при невысоком уровне использовании пашни — 65 % в 2010 году — представляет угрозу для обеспечения населения продуктами питания и животноводства кормами. Вместе с тем при сокращении поголовья увеличилось производство продукции животноводства из-за роста продуктивности скота. Среднегодовой надой молока на 1 корову за этот период увеличился на 625 кг и превысил 4000 кг, а средний живой вес 1 головы крупного рогатого скота, реализованной на убой, в сельскохозяйственных организациях вырос на 11 %.

Увеличение прибыли сельскохозяйственных организаций на 64 % произошло только за счет роста полученных субсидий в 3,7 раза. При одновременном росте кредиторской задолженности происходит ухудшение экономического развития организаций агропромышленного комплекса России, что отражается и на социально-экономической ситуации в сельских районах.

Кроме этого, не удается остановить системный кризис в сельской местности России: сокращается число сельских населенных пунктов и численность сельского населения, растет разрыв между городскими и сельскими жителями по ожидаемой продолжительности жизни, сохраняется огромная разница в уровне материального благосостояния и распределении бедности, доступе к объектам социальной инфраструктуры. Природно-ресурсная направленность развития сельской экономики приводит к ухудшению экологической ситуации в сельских районах. Отток квалифицированных кадров и молодежи препятствует модернизации и инновационному развитию аграрного производства.

 

Таблица 6. Основные показатели деятельности сельскохозяйственных предприятий в России за 2006—2010 гг.

 

Показатели	Годы					2010 г.
	2006	2007	2008	2009	2010	в % к 2006 г.
Площадь пашни на начало года, тыс. га	116 062	115 374	115 357	115 519	115 491	99,5
Посевные площади с/х культур в хозяйствах всех	75 277	74 759	76 923	77 805	75 187	99,6
категорий, тыс. га
в том числе зерновые	43 174	44 265	46 742	47 553	43 194	100,0
Валовой сбор зерновых, тыс. т	78 227	81 472	108 179	97 111	60 960	77,9
Поголовье КРС в хозяйствах всех категорий, тыс. голов	21 625	21 546	21 040	20 671	19 970	92,3
в том числе коровы	9 522	9 320	9 127	9 026	8 845	92,9
Производство продукции животноводства в хозяйствах всех категорий, тыс. т
в том числе скот и птица в убойном весе	5 278	5 790	6 268	6 720	7 167	135,8
молоко	31 339	31 988	32 363	32 570	31 847	101,6
Удельный вес убыточных с/х организаций,	35	25	22	28	29	-6,0
% от общего числа
Прибыль (убыток) до налогообложения (с учетом субсидий), млн руб.	50 146	105 781	117 437	83 564	82 219	164,0
Прибыль (убыток) до налогообложения (без субсидии), млн руб.	13 361	49 739	17 689	-28 410	-53 043	-
Уровень рентабельности по всей деятельности, включая	9,9	16,7	14,8	9,4	8,3	-1,6
субсидии, %
Уровень рентабельности по всей деятельности без субсидий, %	2,6	7,9	2,2	-3,2	-5,4	-
Кредиторская задолженность — всего (включая кредиты банков и другие заемные средства), млрд руб.	599,3	827,4	1 148,6	1 314,5	1 483,5	в 2,5 раза
Кредиторская задолженность к выручке от продажи	105,8	112,7	129,4	135,5	136,1	128,6
товаров, работ, услуг, %
Инвестиции в основной капитал, всего	252,9	368,9	402,4	306,8	350,7	138,7
в т. ч. собственные средства предприятий	123,1	175,2	191,8	171,7	193,2	156,9
и организаций

 

Составлено по: Агропромышленный комплекс России в 2010 году. Минсельхоз России, 2011.

 

Признание важности развития сельских территорий как стратегической цели аграрной политики в ЕС и США проявляется и в увеличении финансирования программ сельского развития, несмотря на экономический и финансовый кризис 2008 года. В России финансирование устойчивого развития сельских территорий в рамках госпрограммы в 2008—2011 годах было сокращено на 60 % по сравнению с плановыми расходами. В отличие от России в Европейском союзе на развитие сельских территорий в 2011 году по сравнению с 2008 годом было выделено на 37 % больше средств, в США — на 27 %.

 

Таблица 7. Финансирование программ сельского развития в России, ЕС и США из федерального (общего) бюджета в 2008—2011 гг.

 

Показатель	Годы				2011 г.
	2008	2009	2010	2011	в % к 2008 г.
Россия, млрд руб.	8,14	8,97	7,7	7,72	95,3
Евросоюз, млрд евро	10,53	13,98	14,36	14,4	137,1
США, млрд долл.	18,97	48,02	40,03	24,06	126,8

 

Составлено по: Draft General Budget of the European Union for the financial year 2011. General Information. EU, 15.06.2012; Budget Summary and Annual Performance Plan, Financial Year 2011. USDA, Washington DC. 152 p. Национальный доклад «О ходе и результатах реализации в 2011 г. государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы». М.: Минсельхоз РФ, 2012. С. 6—7.

 

Различия в подходах к реализации государственной поддержки развития сельских территорий в России, ЕС и США находят отражение и в объемах федерального финансирования в расчете на одного сельского жителя (табл. 8). Без учета средств региональных, местных бюджетов, внебюджетных источников, пожертвований и т. п. в США на одного жителя в сельской местности в 2010 году было выделено в 117 раз больше средств, чем в России. Не вселяет оптимизма и новая Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы, где на финансирование мероприятий по устойчивому развитию сельских территорий максимальная сумма средств федерального бюджета составит всего 19,2 млрд руб. в 2020 году[9].

 

Таблица 8. Финансирование программ развития сельских территорий из федерального (общего) бюджета в 2010 г.

 

Показатель	Российская Федерация	Евросоюз	США
Численность сельского населения, млн чел.	38,30	130,10	56,60
Финансирование программ развития сельских территорий, млрд руб.	7,70	582,21	1208,21
Федеральное финансирование в расчете на 1 сельского жителя, руб.	201,00	4475,00	23670,60

В рублях по курсу на 01.01.2010 (1 евро = 43,46 руб., 1 доллар США = 30,185 руб.)

 

Составлено по: General Budget 2010, EU: [сайт] URL: http://eur-lex.europa.eu/budget/data/D2009_VOL4/EN/nmc-titleN123A5/index.html; Budget Summary and Annual Performance Plan, Financial Year 2010. USDA, Washington DC. Информация сайта Минсельхоза РФ http://www.mcx.ru/news/news/show/3810.78.htm

 

* * *

 

Таким образом, аграрная политика правительств во всех странах мира претерпевает значительные изменения в зависимости от вызовов, стоящих перед страной, возникающих под влиянием внешних и внутренних факторов. Важную роль в повышении конкурентоспособности аграрного сектора России играет не только поддержка сельхозпроизводителей, но и развитие сельских территорий, инфраструктуры аграрного рынка, консультационной деятельности и научного обеспечения. Развитые страны накопили достаточный опыт государственной поддержки аграрного сектора в условиях ВТО, который необходимо анализировать и адаптировать. К сожалению, меры государственной поддержки аграрного производства и развития сельских территорий в России практически не учитывают особенностей членства России в ВТО.

---