Включенность российских полицейских в теневую экономику

*

Российское общество не слишком доверяет полиции, по крайней мере заметно меньше, чем население большинства европейских стран (рис. 1). Справедливости ради надо отметить, что это проблема многих трансформирующихся и развивающихся государств. Так, из рисунка видно, что население Украины еще меньше доверяет своей полиции, чем россияне.

Рис. 1. Доверие к полиции в России, Украине и Европе (оценка по 10-бальной шкале).
Расчитано авторами по данным Европейского социального исследования
(www.europeansocialsurvey.org), 2006 — 20010 гг.

Для такого отношения имеются достаточно серьезные основания. В частности: высокий уровень насилия при реализации своих функций полицейскими, их недостаточный профессионализм, коррупция и коммерциализация, которые давно вышли за рамки неорганизованного индивидуального взяточничества. Фактически можно вести речь о масштабном вовлечении полиции в теневую экономическую деятельность, своего рода «нелегальный рынок». В своей недавней статье J. Beckert и F. Wehinger[2] писали, что исследования таких рынков сегодня крайне актуальны. С этим не поспоришь, однако необходимо отдавать себе отчет в том, что граница между легальными и нелегальными рынками, как правило, достаточно размыта. Особенно это касается трансформирующихся стран с неразвитыми институтами и низкой правовой культурой.

В данной статье мы описываем теневую экономическую активность российской полиции. Последняя должна обеспечивать общественное благо. «Закон и Порядок», другими словами, является частью «системы поддержания образцов»[3]. В то же время в трансформирующихся странах в связи с высоким уровнем включенности полиции в теневую экономическую деятельность этот институт из инструмента поддержания образцов в известной мере превратился в структуру, дестабилизирующую общество. Иначе говоря, полиция показывает «плохой пример» гражданам, сама зачастую нарушая закон.

Наш анализ основывается на литературных данных и эмпирических исследованиях коррупции и теневой деятельности в полиции России, проведенных в 2000-х годах.

В настоящее время в стране такие исследования ведут как минимум четыре группы. В центре ИНДЕМ преимущественно занимаются коррупцией. Сотрудники Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге изучают, соответственно, практики правоприменения в деятельности полиции, судов и других органов (в частности, использование полицейскими закона как инструмента для извлечения дополнительного дохода). Группа Аналитического центра Юрия Левады сфокусирована на проблеме «приватизации полиции» в России, вовлеченности полицейских в теневую экономику и на ин-ституционализации такой вовлеченности. Четвертая группа, из Национального исследовательского университета Высшая школа экономики, в которую входят авторы данной статьи, изучает коррупцию и «конвенциональные», дополнительные заработки полиции (телохранитель, юридический консультант и т. п.).

Масштаб проблемы

Российский Федеральный закон «О полиции» запрещает полицейским иметь дополнительный, вне рамок основной службы, заработок, если он не связан с творческой, преподавательской и исследовательской деятельностью. Но несмотря на запрет полицейские активно участвуют в самой разной коммерческой деятельности, как условно легальной, так и криминальной. Они оказывают бизнес-структурам охранные услуги и юридическую поддержку, помогают в рейдерских захватах, за соответствующее вознаграждение заводят или закрывают уголовные дела, продают служебную информацию и конфискованные товары, включая наркотики, не гнушаются даже рэкетом и прямым вымогательством[4]. Как видно, не все из перечисленного может быть отнесено к коррупции.

Уже в начале 2000-х неформальная экономическая деятельность была распространена среди значительной части полиции. Согласно данным опроса, из более чем двух тысяч офицеров полиции в восьми регионах России примерно половина оказалась вовлеченной в теневую деятельность, в Москве — более двух третей[5].

Опрос Левада-центра, проведенный в 2006 году, показал рост вовлеченности полицейских в неформальную экономическую деятельность — ею занимались уже свыше 80 % респондентов[6]. При этом не все дополнительные источники их доходов были нелегальными: 58 % респондентов подрабатывали охранниками, 36 % — таксистами. Но 17 % — брали штраф с нарушителей без соответствующего оформления, 14 % не гнушались прямыми взятками. Причем наиболее опытные и профессиональные офицеры в большей степени были вовлечены в коррупционную деятельность[7].

Если говорить о размере доходов полицейских, то большая их часть в 2001 году приходилась на коррупцию[8] — 80 %. При этом за следующие четыре года значительно выросло коррупционное давление полиции на бизнес[9], а недавнее исследование выявило рост в правоохранительных органах мелкой коррупции[10]. Правда, с 2009 года возможности зарабатывать «на стороне» у полиции стали сокращаться. Это отметили треть респондентов (32 %), участвовавших в опросе, организованном коллективом НИУ ВШЭ[11]. Противоположного мнения придерживаются только 7 %. Сказалось, судя по всему, усиление в последние годы контроля (о чем сообщили 67 % респондентов), связанное, возможно, с недавно завершенной полицейской реформой, которая у самих сотрудников вызывает скорее оптимизм: около трети опрошенных считают, что в ближайшие 2—3 года следует ожидать улучшения работы полиции, она будет в большей степени обеспечивать безопасность населения, повысится профессиональный уровень ее сотрудников. Что касается коррупции в рядах МВД, то тех, кто ожидает ее сокращения, чуть больше, чем придерживающихся противоположного мнения, — соответственно 27 и 24 процента.

Пока же распространенность дополнительных заработков остается высокой, что отметили около половины респондентов. Первое место из всех служб здесь занимает ГИБДД: таково мнение 47 % опрошенных. На втором — отдел по борьбе с экономическими преступлениями (35 %), замыкает тройку «лидеров» криминальная полиция (23 %).

Полицейские преимущественно зарабатывают предпринимательством, платным оформлением документов, взиманием штрафа «на месте», сопровождением грузов, обеспечением безопасности различных коммерческих структур, услугами частного сыска, проверкой легальности коммерческих структур.

При этом, хотя большинство отметили, что дополнительные средства они тратят в основном на себя (80 %), 60 % опрошенных сообщили, что часть сумм идет на обеспечение основной деятельности (покупка бумаги, диктофонов, компьютеров и т. п.).

Неформальная экономическая деятельность полицейских глубоко институционализирована. Так, сотрудниками Института проблем правоприменения был зафиксирован быстрый рост в 2002—2006 годах числа зарегистрированных экономических преступлений[12]. И в тот же период наблюдался огромный разрыв между числом заведенных уголовных дел по таким преступлениям и числом завершенных, то есть переданных в суд. При этом дела, связанные, например, с изнасилованием или убийством, практически все доходили до суда. Исследователи сделали вывод, что «низкий коэффициент передачи уголовных дел между различными стадиями уголовного процесса указывает скорее на то, что за этим явлением стоят интересы правоохранительных органов, связанные с внеслужебной мотивацией, то есть получением неформальных доходов. Дела по экономическим преступлениям возбуждаются, но 40—60 % не раскрываются; если раскрываются, то 60—80 % не доходит до суда; если доходит до суда, то 20—30 % разваливается».

Выводы эти подтверждаются и другими исследованиями: в начале 2000-х годов почти четверть опрошенных сотрудников полиции (23 %) отметили, что бизнесмены перечисляют в специальные фонды денежные средства на помощь правоохранительным органам; помогают приобретать компьютеры и другую офисную технику (46 %); обеспечивают полицейским дополнительную занятость, оплачиваемую наличными (20 %); только 37 % респондентов заявили об отсутствии какой-либо помощи полиции со стороны бизнес-структур[13].

Полицейская теневая деятельность приобрела сегодня такой масштаб, что представляет угрозу для российской экономической и политической системы. Она уже воспринимается как норма и самими офицерами полиции, и их руководителями, и представителями исполнительной и законодательной власти, и населением. Наказывают за нее редко, и люди больше не удивляются, когда им приходится заплатить полицейскому за то, чтобы он занялся розыском угнанной машины или расследованием кражи.

Об институциализации теневой экономической деятельности полиции говорит и то, что ведет она ее в тесной связке с другими правоохранительными органами (прокуратурой, Госнаркоконтролем и пр.), судом, правительственными организациями, частными компаниями и даже иногда с преступными группировками. Мало кто не слышал, например, о «товарном рейдерстве» и «фармацевтических делах».

В первом случае полицейские без всяких на то оснований заводили уголовные дела на компании, которые якобы хранят на складах товары, являющиеся контрабандой. Товары изымались и оценивались подкупленными экспертами в 1/10 их рыночной стоимости, после чего по этой цене их приобретали «дружественные» компании, и уже последние перепродавали их по реальной стоимости. В операциях участвовали сотрудники прокуратуры, судьи, чиновники из Российского фонда федерального имущества. Таким путем в 2005 году у нескольких ретейле-ров были похищены 400 тысяч сотовых телефонов, доход рейдеров составил примерно 50 миллионов долларов[14]. Годом позже по той же схеме 160 тысяч сотовых телефонов Motorola лишилась компания «Евросеть». Этот случай президент США Дж. Буш даже обсуждал с В. Путиным. Министерство внутренних дел всячески покрывало рейдеров, используя печать и телевидение.

Начиная с 2005 года правоохранители в массовом порядке стали заводить так называемые фармацевтические дела на производителей диэтилового эфира, соляной и серной кислоты, других растворителей, которые потенциально могут использоваться в производстве наркотиков. Никаких доказательств такого использования при этом не предъявлялось и не могло быть предъявлено, поскольку львиная доля наркотиков, распространяемых в России, импортируется, а не производится внутри страны. Сотрудники Госнаркоконтроля, работавшие в связке с полицией, судами, Министерством здравоохранения и социального развития, в обмен на освобождение от уголовной ответственности предлагали бизнесменам откупиться и/или продать растворители определенным компаниям по заниженной цене. Только Московское управление Госнаркоконтроля с 2004 по 2007 год передало в суд 248 таких дел против 303 человек[15].

Правоохранители хорошо умеют пользоваться несовершенством законодательства. Занимаясь «товарным рейдерством», они прикрывались инструкцией правительства, дающей право полицейским продавать материальные улики без санкции суда и согласия владельца. Пролоббированное Госнаркоконтролем включение в перечень растворителей, использующихся для производства наркотиков, самых обычных веществ, позволило возбуждать дела против вполне законопослушных бизнесменов. Действие обоих этих нормативных документов сейчас приостановлено, но лазеек в законах осталось еще довольно много.

Неформальная экономическая деятельность полицейских есть как бы продолжение их формальных функций по обеспечению правопорядка, и это дает им ряд существенных преимуществ перед другими экономическими акторами — например, будучи государственными служащими, они имеют доступ к закрытой информации (в том числе коммерческой). Такое неравенство подрывает мотивацию предпринимателей, поскольку кто-то зарабатывает больше других не потому, что его товары и услуги дешевле или лучше, а потому, что он принадлежит к определенному правительственному органу. Это особенно плохо сказывается на малом бизнесе и начинающих бизнесменах, да и на российской экономике в целом[16].

В самой полиции, работники которой широко вовлечены в теневую экономическую деятельность, также возникло значительное неравенство. В ней могут быть выделены как минимум две группы[17]. К первой, и самой большой, относятся те, кто выходит на рынок в качестве наемных работников — охранников, таксистов и т. п. Для них это способ выживания в условиях низкой оплаты труда. Вторая группа может быть условно названа «бизнесмены в погонах» — это те, кто, используя свои посты, ведет частный, порой масштабный бизнес.

Главный ресурс полицейских — право применения силы, монополией на которое обладает государство, однако в наших условиях этот ресурс был приватизирован. Общественная полиция, по мнению Гудкова и Дубина[18], все больше становится частной, обслуживающей среди прочих «клиентов» также и криминальные группы. По мнению В. Волкова[19], именно высокая степень автономии структур, осуществляющих административное и силовое принуждение, которые действуют, руководствуясь фактически собственными, а не общественными интересами, обуславливает слабость Российского государства. Вовлеченность сотрудников полиции в экономическую деятельность неблагоприятно сказывается и на выполнении ими прямых обязанностей. На прямой вопрос: «Как отражается дополнительная занятость на основной профессиональной деятельности полицейских?», — только 8 % ответили «позитивно», 56 % — «негативно» и 36 % — «никакого эффекта»[20].

Причины включения полиции в теневую экономику

В американской и английской криминологии выделяют три группы причин включения полиции в теневую деятельность: «испорченное яблоко», «гнилая бочка» и «засохший сад»[21]. В первом случае все определяется индивидуальными особенностями коррупционера: его моральными нормами, мотивацией, социально-демографическими характеристиками. «Гнилая бочка» — это когда причины кроются в самой профессиональной группе. Все в полиции связаны круговой порукой, и всякий новый сотрудник вынужден принимать правила игры. «Засохший сад» объясняет коррупцию в первую очередь контекстом, в котором существует полиция, то есть проблемами общества, в котором она работает.

Какая из причин преобладает, зависит от политической системы страны. Так, в развитых демократических обществах, где силовой ресурс находится под контролем государства и не может быть приватизирован отдельными группами или людьми, полицейская коррупция преимущественно сводится к нарушениям закона «плохими полицейскими». Во многих же трансформирующихся странах она носит сетевой, системный характер[22].

Причины включения сотрудников полиции в теневую экономику российские исследователи[23] связывают с устройством самой полицейской системы и российского общества в целом. Таких причин они выделяют пять.

Во-первых, с началом экономической трансформации в России резко вырос уровень преступности, которая быстро приняла организованные формы. К середине 1990-х число убийств и покушений на убийство выросло с 16 тысяч (1991 г.) до 32 тысяч в год, число заказных убийств — со 102 (1992 г.) до 560[24]. Соответственно возник значительный спрос на охранные услуги: так, по данным опроса, проведенного в 21 регионе[25], более половины предприятий тратили определенную часть дохода на охрану, у двух третей из них эта часть составляла 10—15 %, у трети — 30 %. Столь значительный спрос со стороны бизнеса создал благоприятные условия для выхода полицейских на рынок охранных услуг.

Во-вторых, уровень зарплат полицейских оставался относительно низким, а условия труда — плохими. Естественно, многие сотрудники правоохранительных органов не захотели с этим мириться, тем более что само их положение открывало широкие возможности для проявления бизнес-активности. Около 70 % полицейских и сегодня объясняют свои «левые» заработки в первую очередь низкой оплатой труда (опрос, проведенный НИУ ВШЭ в 2011 г.).

В-третьих, в ходе приватизации российский правящий класс, стремившийся прибрать к рукам наиболее ценные государственные активы, стал широко использовать для этого правоохранительные органы (они поставляли информацию, помогали бороться с конкурентами, защищали «прихваченную» собственность). В результате полицейские в той или иной степени оказались допущенными к разделу государственного пирога и постарались получить свою долю (прежде всего это относится к руководителям).

В-четвертых, переход к рыночной экономике и демократии разрушил советскую этику, которая сохранялась в правоохранительных органах главным образом (но не только) по причине принадлежности многих работников милиции к коммунистической партии. Это вылилось в разрушение профессионального кодекса в целом. Взамен спонтанно сформировалась рыночная этика: «у тебя есть погоны, голова на плечах — иди и зарабатывай деньги» (из интервью с офицером среднего звена в Москве, 1993 г.), и пышным цветом расцвела круговая порука[26].

Эта проблема (когда лояльность ставится выше честности[27]) — ключевая, почти неразрешимая, причем и для развитых государств, поскольку полицейский хранит «обет молчания», даже если сам не включен в теневую экономическую деятельность[28].

Косвенно об уровне круговой поруки в полиции можно судить по опросу, проведенному НИУ ВШЭ. Согласно ему отношение к дополнительным заработкам в полиции достаточно терпимое: 42 % полицейских считают, что их коллеги скорее одобряют эту практику, противоположного мнения придерживаются только 12 %, при этом 29 % отмечают отсутствие согласованной позиции у коллег, что, по-видимому, равносильно молчаливому одобрению.

В-пятых, включению сотрудников полиции в неформальную экономическую деятельность способствовала система оценки и отчетности в Министерстве внутренних дел[29]. Она породила целый набор весьма специфических стимулов. Полицейские должны набирать «палки» (дела, направленные в суд), в связи с чем вынуждены инициировать уголовные дела даже без достаточных на то оснований и игнорировать жалобы населения. Когда же человек попал в руки полиции, система делает все возможное, чтобы посадить его в тюрьму. Если это по каким-то причинам не получается, то есть «палку» обеспечить не удается, полицейский стремится получить за потраченное время «компенсацию», которая становится условием освобождения из-под стражи. Такая система толкает правоохранителей на то, чтобы, пользуясь юридической неграмотностью задержанных и страхом, который им внушает полиция, вымогать деньги даже у людей, заведомо неви-новных[30]. Непомерно высоки также издержки, связанные с разросшейся отчетностью по множеству показателей («каждый шаг определен бумажкой»). Чтобы справиться с нею, полицейские вынуждены вместо реальной работы заниматься изобретением разного рода непрозрачных схем[31].

Таким образом, бизнес-активность в полиции объясняется не аморальностью отдельных ее представителей — причины ее лежат в системе управления, в тех отношениях, которые сложились в ее рамках.

Более того, можно сказать, что существует некоторый неформальный социальный договор между полицией, властью и бизнесом[32]. Он заключается в том, что правительство экономит деньги на полиции и использует ее для решения (не всегда вполне законными средствами) своих политических проблем. К их числу относятся, прежде всего, перераспределение собственности, поддержание контроля над населением, обеспечение выборов с нужными результатами и т. п. Возможностями, связанными с фактической приватизацией правоохранительных органов, пользуются и разные экономические группы. В то же время власти закрывают глаза на рыночную активность полиции, позволяют ей использовать свои специфические ресурсы на рынке. Полицейские получают возможность основные усилия направлять на зарабатывание денег, а свои прямые обязанности выполнять спустя рукава: не регистрировать «неудобные» для них преступления, уделяя особое внимание тем делам, в которых заинтересованы власти или которые гарантируют «палки».

Таким образом, теневая деятельность российской полиции создает особый нелегальный рынок, переплетенный с легальными видами деятельности. При этом современная российская полиция не может быть в полной мере названа «хищнической полицией», которая озабочена лишь собственным обогащением, так как она вынуждена оказывать важные услуги властной элите (то есть является одновременно так называемой «полицией разделенного общества»[33]).

Очевидно, такой консенсус — не результат специальных договоренностей полиции с властью или чей-то заговор. Он сложился «естественным» образом в процессе перехода России к рынку (см. об особенностях реформ полиции в постсоветский период в работе П. Соломона[34]). Для того чтобы приоритетом полицейской системы стало обеспечение безопасности граждан, необходимо изменить сложившийся социальный договор — население должно быть включено в него как одно из главных действующих лиц. Наблюдающийся с недавнего времени подъем гражданской активности дает основания для осторожного оптимизма.