Логика номенклатуры

«Налоговики доначислениями налогов и штрафами обанкротят значительную часть бизнеса… Экономический рост сменится масштабным спадом… Через полгода по прекращению коррупции появятся случаи физической расправы с работниками контролирующих служб, максимум через год в обществе создастся взрывная социально-политическая ситуация. Ее мирное разрешение окажется возможным только реабилитацией коррупции. Получив снова возможность дать взятку, люди вздохнут с облегчением», — такую мрачную антиутопию рисует алтайский предприниматель Олег Соловьев в конце своей книги. Тут же, впрочем, замечает, что это — хоть полезный, но все же гротеск, он не за «коррупцию», он против лицемерия. Собственно его позиция предпринимателя, причем предпринимателя из отдаленного от столиц региона, обладающего непосредственным и глубоким знанием предмета, и делает эту книжку своевременной и полезной.

Правильная взятка

С позиции жизненного опыта и здравого смысла, автор предпринимает попытку вырваться из вязкой среды бюрократических причитаний, квазинаучного и законотворческого формализма, избавиться от темной магии слова «коррупция» и определить предмет разговора несколько более четко. Для автора, как очевидно из названия книги, это взятка. Но и взятка, что в книге и отражено, штука разнообразная, принимающая самые разные формы, не представляющая собой цельного явления ни умозрительно, ни в практике. Собственно сам автор и не переоценивает значение своей классификации взяток, но скорее пытается выйти на свежий воздух обсуждения некой социальной реальности, а не фикций: «взятки оказываются почти как секс. Они — суть явление интимное: все о них знают, многие этим занимаются, но говорить о персональном опыте не принято — только о коррупции в целом».

Уже сама по себе такая установка заслуживает уважения тех, кто когда-либо участвовал хоть в научных, хоть в политических дебатах о коррупции. Преодолеть демагогию почти никогда не удается, поскольку обычно обсуждается не живая социальная практика, а некая идеальная норма и отличие жизни от этой нормы. Как правило, разговор сводится к моральному осуждению безобразий. Исключения редки, но есть. Например, в своей уже знаменитой книжке «Силовое предпринимательство» Вадим Волков специально употреблял нейтральное понятие вместо морально и политически окрашенных «криминал» и «рэкет», чтобы сохранить научную дистанцию и трезвое понимание предмета.

Повествовательная трезвость у Олега Соловьева имеет своим источником, как мне показалось, не столько научную, сколько житейскую, практическую рефлексию. Ведь если ты делаешь бизнес в нашей социальной и исторической ситуации, то моральная маркировка взятки выглядит как очевидное и неприкрытое лицемерие, что автору противно больше всего. Он заявляет: «Если перед предпринимателем стоит выбор: поделиться с чиновником и получить госзаказ или остаться без такового — давать взятку можно, а нередко и нужно». Нелицемерная и не плоская позиция, которая много раз уравновешена такими рекомендациями: «…привыкнув действовать только через взятки, вы не сможете стать действительно конкурентоспособным предпринимателем. Поэтому, хотя с взятками и комфортнее, и часто выгоднее, в целях поддержания формы оставляйте часть бизнеса чистой».

Едва ли не лучшее место книги — это приложение «Как правильно давать взятки», основанное на понимании психологии чиновнического сословия: «Не вздумайте изображать из себя купца дореволюционной эпохи, с лихостью покупающего всех и вся. В лучшем случае вас просто выгонят. Оптимальна иная роль. Вы в этом спектакле человек, пришедший за помощью к старшему, пусть и не очень знакомому и не всегда старшему по возрасту относительно вас, но все же старшему товарищу». Если бы эта глава была расширена до полноценного руководства, она могла бы стать не только полезным пособием по ведению дел, но и своеобразным кодексом, регламентирующим принятые в среде чиновников правила и нормы, отсекающие берущих «не по чину» и зарвавшихся. Так же, как книга Валерия Абрамкина «Как выжить в советской тюрьме» в свое время стала кодексом «правильных уголовных понятий».

Но этот мотив в книге не главный. Автор хотя и не верит «в успех антикоррупционных действий верховной власти, укрепляющей одновременно властную вертикаль», но все же в своем изложении «от жизненной правды» дает пусть не строгое, и не всегда артикулированное понимание природы явления, которое влечет за собой ряд вполне практических выводов.

Смысл бюрократии

Здесь мы переходим к собственно предмету книги. Этот предмет — власть и административное управление в России. Поэтому в наших условиях слово «коррупция» — не техническое и не практическое, а идеологическое. Оно напускает туман на устройство власти и тем самым маскирует от общества ее механизмы. С его помощью удобно вести разговор о локальных преступлениях по отношению к закону, который позволяет имитировать бурную деятельность: «Всего, по словам генерального прокурора Юрия Чайки, в 2010 году было зарегистрировано лишь шесть тысяч фактов получения взятки, а 20 тысяч должностных лиц привлечены к ответственности… Интересно, что наиболее распространенным видом наказания за коррупционные преступления является условный приговор. Он определен почти в 55 % случаев».

В тумане условной и малосодержательной «борьбы с коррупцией» маскируется тот факт, что «коррупция» — это и есть власть и управление в современной России. Но к обобщающей фиксации предмета Соловьев приходит в конце книги. Начинает он проще и конкретнее, обсуждая на примерах и жизненных анекдотах текущие свойства собственно административной системы. И первое, что он показывает, так это то, что административная система именно «работает», то есть взятки — не самоцель: «Гаишник — прежде всего — страж закона», а «многие чиновники в жизни вполне нормальные и приятные люди, имеющие свои понятия о честности».

Смысл работы российского бюрократа — не взятка, не приобретение нелегальных материальных выгод, которые, конечно, очень важны для функционирования системы, но не определяют ее. А в чем смысл? Смысл, системные установки чиновника, Соловьев, как всегда, выводит из парадоксов жизни: «Осенью 2007 года тогдашний премьер Виктор Зубков возмутился предложенной налоговой службой идеей поставить к каждому рубщику мяса на рынке кассовый аппарат — и решение нашлось, хотя и не столь безупречное — рубщикам разрешили покупать патенты». На этом и множестве других примеров автор показывает, что административная система всегда стремится к росту своего аппаратного веса и власти, пусть не всегда добиваясь максимума (кассы у каждого рубщика), но роста контрольной и разрешительной отчетности так точно: «Выводя из частного общее, получим следующее. Основной мотив чиновника — осуществление самой власти, мера успешности его действий выражается в документообороте».

Любая организация в любой стране, не только государственная, во-первых, со временем бюрократизируется, постоянно наращивая документооборот, а во-вторых, стремится к расширению собственного влияния и власти. Особенностью нашей административной системы является то, что наращивание власти и есть ее основная деятельность. Такая «чистая» административная деятельность плохо соотносится с различными публичными задачами госуправления, зато наилучшим образом соответствует базовому в последние два десятилетия политэкономическому процессу в стране — процессу перераспределения ресурсов, процессу сначала приватизации, потом реприватизации (или бюрократизации) собственности и потоков. И в этом смысле такое устройство административной системы исторически неизбежно.

Бюрократ видит в бизнесе таких же субъектов перераспределения, только лишенных государственной ответственности: «Наблюдая вокруг себя предпринимателей, не обремененных грузом государственных забот и при этом имеющих неизмеримо большие доходы, он ощущает вопиющую несправедливость. Как человек государственный, он понимает, что увеличить официальную зарплату в разы невозможно, и он не просит об этом, и он находит выход сам». Соколов вслед за Симоном Кордонским описывает взятку как специфический «сословный» налог на существование бюрократии, а не как плату за управленческие услуги, которые могут и не оказываться: «Этого не понимают лица, считающие, что, дав взятку, они купили лояльность чиновника и вправе требовать от него что-то конкретное. Даже если он что-либо пообещал, то сделал он это, не подумав».

Административная система, раздробленная на множество «свободных» групп, борющихся за «увеличение документооборота» и аппаратный вес, неизбежно порождает постоянный рост числа ситуаций, где при необходимости можно спровоцировать дачу взятки.

Автор различает «номенклатуру», элиту, прежде всего московскую и массовую бюрократию. Причем в интересах номенклатуры ограничивать аппетиты региональной бюрократии, отлучая их от процессов распределения сколько-нибудь серьезных ресурсов. Отсюда постоянная «борьба с коррупцией», которая, впрочем, хронически неуспешна и подчас контрпродуктивна.

Фикция «борьбы с коррупцией»

«Борьба с коррупцией» до конца 1990-х сводилась к предъявлению компроматов в рамках охоты на приватизируемые ресурсы, включавшие и части госаппарата. Парадоксы начинаются с начала 2000-х, когда усиливающаяся номенклатура искренне пытается вести себя как государство. Яркий кейс — закон о госзакупках 2005 года. «Тогдашний министр экономического развития Герман Греф назвал его “одним из самых жестких в мире”».

И действительно, вокруг закона развернулась ожесточенная аппаратная игра, причем фракция правительственных либералов в условиях мощного сопротивления ее выиграла. «Построенный на презумпции виновности бюрократии (ее самостоятельность в принятии решений ведет к коррупции), он установил детально прописанный механизм принятия решений о госзакупках и контроля над его соблюдением».

Но дальше в качестве большого грустного анекдота в книге идет подробное описание того, как эффектно и эффективно бюрократия освоила и этот «жесткий закон». То есть сначала сложилась ситуация «безвластия», новая система ответственности исключила прежние механизмы получения взяток, однако и управление оказалось парализованным. Но административная система гениально обошла все заслоны закона, включая поправки, уточнения и ужесточения — и распределенное приятие решения, и жесткую конкурсную регламентацию, и «неудобства» электронных торгов. Вот один из анекдотов о способе обеспечить выигрыш тендера «своей» фирме: «Весьма уважаемая организация по ошибке закладывает в конкурсную документацию в ряду большого перечня требуемых товаров закупку гвоздей в литрах. Конкурсанты, полагая, что имеют дело с опечаткой, предлагают гвозди в килограммах. Их заявки отклоняются как не соответствующие условиям конкурса: мы хотели литры гвоздей, килограммы нам не нужны».

В результате ситуация в сфере госзакупок хуже, чем была: нормы откатов выросли, распределение бюджетных ресурсов сделалось менее рациональным, да и престижу власти прямой убыток — система постоянно создает поводы для скандалов на всю страну и публичной дискредитации. Можно было бы здесь остановиться, вздохнув, мол, «не мы такие, жизнь такая», и «ничего с этим поделать нельзя», если уж самый жесткий закон не смог. Но автор продвигается дальше и указывает на неизбежность поражения самого подхода к ограничению «взяткопотока». «На здравый смысл чиновника (он состоит в том, чтобы красть, не нанося непоправимого ущерба родному учреждению) авторы закона полагаться не стали», — фиксирует Соловьев. Это ключевой пункт: «борьба с коррупцией» эпохи сильного Путина исходит из максимальной формализации общих правил без всякого соотнесения с целями и объектами управления.

«Становясь максимально формализованной, деятельность бюрократии еще более оторвется от управления реальными процессами. Снизится скорость принятия решений, возрастет бумагооборот и связанные с ним издержки, качество управленческих решений уменьшится по мере увеличения числа вовлеченных лиц и снижения их персональной ответственности. Яркий пример — реализация ФЗ-94».

Есть и другие, даже более впечатляющие примеры отрыва формализованных правил от какого-либо объекта управления. Если чиновники при регулярных закупках смогли в массе обойти закон, иногда даже на благо здравого смысла, то, скажем, в науке или медицине ФЗ-94 создал непреодолимые препятствия для работы. К подобным результатам приводит и крайне формализованная «палочная система» отчетности в МВД, созданная для максимально строго контроля, но в реальности приведшая к полному разложению системы, к массовой фальсификации показателей, которая стимулирует и такие ужасы, как подбрасывание подозреваемым наркотиков, выбивание показаний под пытками, осуждение невиновных.

Соловьев несколько раз в книге фиксирует вывод, что борьба с коррупцией не может иметь успеха в процессе укрепления вертикали. Этот вывод имеет смысл, но в контексте такого рода примеров напрашивается другой, более конкретный вывод. В 2000-х номенклатура пыталась овладеть бюрократией теми же методами, что и разрушала ее в 1990-х. А именно — в идеологии либерального уничтожения государственного управления, основанного на том, что поле действия бюрократии надо максимально сузить, а чиновнику (врачу, менту) доверять ничего нельзя, можно доверять только рынку и «правилам игры». А вот уже формализованные правила игры в условиях политического усиления бюрократии редко приводили к «удалению дублирующих функций» и полномочий, зато увеличивали «документооборот» и, соответственно, число ситуаций, где возможно спровоцировать дачу взятки, «взяткоемкость», как это называет Соловьев.

И в этом смысле «борьба с коррупцией» в целом является полностью фиктивной деятельностью. Другое дело, что «норму откатов» и «взяткоемкость» можно уменьшать, а номенклатуре — добиваться не просто лояльности, но управляемости бюрократии, если все-таки заниматься управлением реальными объектами, а не бумажными фикциями. Для чего, в частности, придется не только самим иметь реальные цели и не терять объект управления из виду, но доверять «здравому смыслу» исполнителей, перекладывая на них, а не на отчеты ответственность за реальный результат управленческих усилий. Понимая, например, что многие ученые все-таки хотят работать, а не получать откаты при закупке реактивов, врачи лечить, а среди полицейских, вероятно, еще остались те, кто и вправду ловит бандитов.

Но тут мы переходим к группе общественно-политических вопросов, поскольку изнутри бюрократии задачи управления поставить нельзя, реальные цели и задачи всегда задаются внешним (политическим) образом по отношению к управленческой структуре, а контроль «от реальности» и здравого смысла нельзя полностью формализовать.

Зачем нужны госкорпорации

«Минэкономразвития, возглавляемый Германом Грефом, выступавший паровозом реформы и укомплектованный в значительной мере недавними учеными, проводя анализ избыточных функций управления, из своих собственных 600 функций признало подлежащими упразднению всего восемь». Этот пример Соловьев приводит для иллюстрации главного тезиса — даже если ты либерал и реформатор, то прежде всего чиновник, «по природе» тот, чья прямая цель — рост полномочий и «документооборота».

Еще хуже то, что набор тем в обсуждении «борьбы с коррупцией» чиновники постоянно обсуждают упрощенный до «рекомендаций» западный опыт, всерьез который обсуждать нельзя, не проявляя вопиющего лицемерия, поскольку основания самой власти не публичны и не легализованы. Президентство Дмитрия Медведева было отмечено множеством деклараций о «борьбе с коррупцией», которые были формально правильными, но применительно к нашей реальности смешными. Он и сам недавно признал, что декларирование доходов чиновниками не принесло никаких результатов. Это и ясно: им и самим было бы удобнее легализовать заработанные тяжелым трудом деньги, но политически это опасно: деньги это в массе теневые, и в таком качестве населением одобрены быть не могут. В этом смысле ситуация у правящей номенклатуры хуже, чем у олигархов, их состояния могут восприниматься населением как полученные несправедливо, но они, по крайней мере отчасти, легальны.

«Существующие экспертные оценки — цена должности начальника УВД крупного города в Сибири 150—200 тысяч долларов, уплачиваемые двигающими своего претендента коммерсантами, — нельзя ни подтвердить, ни опровергнуть. Скорее всего, эта прогрессивная форма назначения на должность существует как разовая практика, и в большей мере как представление номенклатуры о желаемом положении дел». Элите было бы выгодно легализовать многие нелегальные практики, было бы проще, меньше возникало бы конфликтов и издержек, но политически это невозможно.

А что возможно? Политические режимы в разных капиталистических странах по-разному легализуют близкие отношения крупного капитала и высшей бюрократии, в которых есть и формальные и неформальные уровни, но исключающие постоянную борьбу за перераспределение ресурсов. А в наших самых продвинутых проектах для правительства многие из таких практик прямо определяются как коррупционные, что усиливает наше двоемыслие: «Это, во-первых, американская практика “вращающейся двери”, состоящая в переходе чиновников каждые несколько лет с госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, японская и французская практика, при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес (“эффект шлепанцев”)».

Подобные отношения очень выгодны сторонам и поэтому в массе исключают прямое воровство из бюджета и взятки (в смысле — делают их локальными преступлениями, собственно фактами коррупции). Практики воспроизводства элиты разнообразны, но выполняют одну социальную функцию — делают смену высших постов почти не опасной ни в плане угрозы потери собственности, ни в плане потери политического влияния элитными группами. То есть «коррупция» и легитимность власти в России — это одна и так же проблема.

Соловьев правильно указывает на то, что тренд на создание госкорпораций в России, с которыми также безуспешно пытался побороться Медведев, — один из ключевых вопросов для частичной легализации доходов, состояний и социального положения высшей элиты: «Закрытость информации о финансовой стороне деятельности госкорпораций не позволяет делать выводы о реализуемых целях: служат ли они бескорыстно инновационному развитию, или обеспечивают содержание своего менеджмента и самой высшей власти. Но если последней понадобятся памятные по 1996 году “коробки из-под ксерокса” — к олигархам-собственникам обращаться не придется».

Это способ частичной легализации пусть пока не доходов и состояний, но необходимых для удержания власти денежных потоков, легко транслируется в регионы, например, в Самаре уже создают свои «госкорпорации». Соловьев считает, что это негативный тренд на создание «корпоративистского» государства, где не крупный бизнес, как при буржуазной демократии, определяет элитные правила, а узкая номенклатура единолично, не пуская чужих. В этом смысле его прогноз состоит в том, что перераспределение ресурсов бизнеса в пользу номенклатуры останется главным процессом в стране на обозримую перспективу.

Очевидно, однако, что история не закончена, а факторами развития могут быть следующие. Во-первых, многое зависит от того, в какой мере в самой элите победит здравый смысл, например, смогут ли «Ростехнологии», «Роснано», институты развития и пр. кроме привычной аккумуляции и распределения ресурсов действительно управлять чем-то реальным. Только экономический рост может примирить населения с накопленными нелегальными пока состояниями элиты, и только управление реальными объектами, а не бумагооборотом может начать уменьшать норму отката и повысить управляемость бюрократии. Во-вторых, большое значение имеет темп роста настоящей «капиталистической» экономики, не связанной прямо с перераспределением государственных ресурсов. И, в-третьих, — как быстро будет усиливаться политический вес неолигархического бизнеса, профессиональных групп и обычных граждан, которые только и способны обеспечить контроль за реальным, а не бумажным результатом управленческих усилий бюрократии.