Методики измерения коррупции

Существующие методики измерения коррупции можно разделить на три группы. Первая — социологические опросы (здесь один из лидеров — Всемирный банк). Вторая — экспертные оценки (наиболее известный проект — Nations in Transit, осуществляемый американской общественной организацией Freedom House). Третья группа методик — интегральные оценки, выставляемые путем агрегирования рейтингов коррупционности, предлагаемых различными организациями (самый известный пример — индекс восприятия коррупции общественной организации Transparency International).

Ряд методов сводится к измерению параметров, которые считаются напрямую связанными с уровнем коррупции и измеримыми с помощью формальных методик. К ним относятся:

1. Восприятие коррупции (индекс CPI).
2. Коррупционный опыт (индекс BPI).
3. Уровень доверия к госучреждениям (связан со степенью их коррумпированности).
4. Удовлетворенность потребителей государственных услуг.
5. Расходы на получение госуслуг.
6. Разного рода социальные показатели, такие как уровень сокрытия информации о преступлениях, контрабанды, уклонения от налогов и т. п.

Всемирные сравнительные индексы измерения коррупции

ВСЕМИРНЫЙ БАНК

Всемирный банк изучение коррупции проводит в рамках обследования «Обзор условий ведения бизнеса и деятельности предприятий», или Business Environment and Enterprise Performance Surveys (BEEPS).

Обследования проводятся с 1999 года один раз в три года путем опросов собственников и старших менеджеров фирм из стран Центральной и Восточной Европы, бывшего СССР и Турции. К настоящему времени доступно четыре исследования. Всего этим исследованием были охвачены около 3000 предприятий. Впервые в середине 1999 года исследованием было охвачено 24 страны, в середине 2002 года во втором исследовании — 26 стран, в 2005 — 27 и в 2008 — 29 стран (11 000 предприятий).

Согласно отчетам за 2005 и 2008 годы, в России среди 14 основных препятствий к тому, чтобы бизнес развивался, коррупция находится на 3-м месте. Всего в двух постсоветских странах проблему коррупционного давления бизнесмены оценили как более острую: на Украине и в Киргизии. Согласно последнему опросу, в той же мере, что и россияне, обеспокоены проблемой коррупции бизнесмены Армении, Казахстана, Латвии, Таджикистана, а также Венгрии, Румынии и Словакии.

При том что проблема коррупции занимает такой высокий ранг в качестве препятствия работе бизнеса, в обследовании 2008 года по сравнению с 2005 годом снизилось число предпринимателей, отметивших, что им приходится давать взятки часто.

Таблица 1.  Коррупция как препятствие работе: занимаемое место среди 14 препятствий (страны, где коррупция вышла в тройку основных препятствий в 2005 и 2007 годах согласно отчетам BEEPS)

График 1.  Разница между отмечаемой частотой дачи взяток согласно обследованию BEEPS в 2005 и 2008 годах, европейские и постсоветские страны

Еще один проект Всемирного банка World Governance Indicators (WGI) — индекс качества государственного управления также включает обследование, связанное с коррупцией. Индекс рассчитывается для 200 стран с 1996 года и был составлен уже 12 раз. Основой для индекса являются 30 источников данных, среди которых — мировые социологические исследования, данные государственных органов и независимых экспертов из конкретных стран. Одним из индикаторов для составления индекса качества управления является показатель контроля коррупции.

Данные по контролю коррупции в России рассчитываются на основании 13 источников. Как свидетельствуют отчеты, контроль коррупции в России находится на стабильно низком уровне. Некоторое повышение этого уровня наблюдалось лишь в 2002—2006 годах. При этом даже самый высокий пункт рейтинга (в 2003 году) не позволил составителям отчета дать заключение, что процесс контроля коррупции носит в России управляемый характер.

Динамика рейтинга контроля коррупции и ее сравнительное изучение в России и других постсоветских странах показывает, что Российское государство в последние годы утрачивает контроль над коррупцией и отдаляется от того, чтобы придать процессу управляемый характер. При том что такая динамика характерна для большинства постсоветских стран, единственным исключением среди них стала Украина, где с 2003 года контроль коррупции набирает силу.

Последние два отчета (2008 и 2009 годы) показывают — в пересечении с отмеченным выше снижением оценки взяточничества — контроль коррупции пошел вверх.

График 2.  Динамика показателя контроля коррупции от Всемирного банка, 1996—2010 годы, избранные страны

МИРОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФОРУМ

С 2005 года в рамках Мирового экономического форума проводится анализ успешности ведения бизнеса в разных странах с применением индекса экономической успешности (Global Competitiveness Index — GCI), в котором одним из показателей также является коррупция. Индекс GCI составляется для 142 стран на основе ключевых экономических показателей и более ста мировых рейтингов.

В отчете за 2011—2012 годы Россия заняла относительно высокое 66-е место, упав в общем списке на три пункта по сравнению с прошлыми двумя рейтингами, но сохранив при этом средний индекс экономической успешности 4,2 (по 10-балльной шкале). Результаты исследования экономической успешности свидетельствуют, что проблема коррупции в России стоит крайне остро. Возможно, именно коррупция стала причиной того, что Россия находится почти в середине итогового рейтинга, тогда как по отдельным показателям она входит в первую его четверть (инновационный потенциал — 38-е место, рост рынка — 8-е место, образование — 27-е место). В то же время именно коррупцию эксперты назвали важнейшим препятствием для развития бизнеса (она создает почти четверть проблем — 22,8 %). Следом за коррупцией предприниматели отметили негативную роль неэффективного бюрократического аппарата (13,3 % проблем), преступность, размер налогов, низкую доступность кредитования, инфляцию, налоговое регулирование (от 5 до 10 % проблем). Характерно, что менее всего проблем для предпринимателей создает политическая и государственная нестабильность, валютное регулирование, состояние общественной среды (от 1 до 2 % проблем).

Таблица 2. Рейтинг препятствий для развития бизнеса, по мнению предпринимателей

Россия — не единственная страна, где коррупция как препятствие развитию бизнеса вышла на первое место. Интересно, что наиболее часто это явление отмечают как главное препятствие развитию бизнеса не на европейском континенте и не на постсоветском пространстве, а в странах Африки и Азии. Постсоветские страны, где проблема коррупции является наиболее острой для предпринимателей, — РФ, Украина, Армения, Азербайджан, Казахстан. Европейские страны, где проблема коррупции является наиболее острой для предпринимателей, — Болгария, Чехия, Словакия. Другие страны в мире, где проблема коррупции является наиболее острой для предпринимателей, — Бенин, Бурунди, Камбоджа, Камерун, Колумбия, Доминикана, Эквадор, Индонезия, Кения, Панама, Парагвай, Перу, Филиппины, Свазиленд, Сирия, Уганда.

Ответ на вопрос о том, насколько существенным является ущерб государственным средствам вследствие коррупции, ставит Россию на 120-е место из 142 стран с рангом 2,4 (где 1 — ущерб очень существенный, 7 — отсутствует). Здесь соседями России по рейтингу являются такие страны, как Ливан, Мозамбик, Буркина Фасо и Камерун.

Таблица 3.  Ущерб государственным средствам от коррупции (ответ на вопрос: В Вашей стране насколько часто наносится ущерб государственным средствам вследствие коррупции? 1 — очень часто, 7 — никогда. Данные обследования 2010—2011 годов)

Авторы отчета Всемирного банка «Основные направления коррупции и нормативного регулирования в Восточной Европе и Центральной Азии», анализируя отчеты коллег из МЭФ, отмечают в российской ситуации 2005—2008 годов противоречие. С одной стороны, согласно обследованиям ВБ, заметно снизилось число фирм, руководство которых считает, что они дают взятки очень часто (с 41 до 22 %), и уменьшилась общая доля тех, кто сталкивается в своей работе со взяточничеством (с 62 до 31 %). С другой стороны, те же респонденты чаще стали отмечать коррупцию в числе ключевых препятствий ведению бизнеса (их число выросло с 64 до 81 %). Такое восприятие коррупции, по мнению исследователей, может быть связано со следующими факторами. Во-первых, высокий уровень присутствия государства. Этот индикатор отмечают эксперты Мирового экономического форума, хотя в последних отчетах BEEPS он не присутствует. Согласно экспертам ВБ, эта особенность российской экономики может существенно затруднять доступ к рыночной конкуренции для представителей малого и среднего бизнеса на региональном и местном уровнях. Во-вторых, отмечается тренд к повышению размера взяток: те, кто все еще платит взятки, вынужден тратить на это уже не 1,7 % годового дохода (в 2005 году), а 4,5 % (в 2008). Согласно последнему отчету, те, кто платит «откаты» государству, тратят на это до 11,5 % дохода. Так что, несмотря на снижение частоты взяточничества, объем рынка взяток в России вырос. В-третьих, увеличение частотности упоминания коррупции в публичном дискурсе и медиа, считают эксперты, могло отразиться и на ответах, которые респонденты давали исследователям ВБ и МЭФ.

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

И все же самый популярный индикатор коррупции из ныне существующих создают не экономические институты, а независимая правозащитная организация. Это индекс восприятия коррупции (CPI) Transparency International (далее TI). В отличие от предыдущих, индекс восприятия коррупции — скорее качественный, он измеряет не столько сам феномен, сколько его восприятие.

Индекс CPI публикуется ежегодно начиная с 1995 года. Он суммирует экспертные оценки в отношении размаха коррупции, определяемой как злоупотребление государственной властью для получения личной выгоды. Он включает в себя оценки экспертов и лидеров бизнеса в большей мере, чем статистические данные. Индекс 2011 года включает данные по 183 странам, взятые из 17 разных источников от 13 институтов. Все источники, которые используются для расчета индекса, содержат классификацию стран, и все они измеряют общий уровень коррупции, то есть частоту и/или размер коррупции в государственном секторе. На отчеты TI охотно ссылаются другие исследователи. В частности, Мировой барометр коррупции TI является одним из источников при составлении индикатора «Контроль коррупции» для Всемирного индекса управляемости Всемирного банка.

Согласно индексу восприятия коррупции TI, Россия в 2011 году находится на 143-м месте (из 182) с оценкой 2,4 балла (где 10 — у наименее коррумпированной страны, а 0 — у наиболее коррумпированной). Лидерами рейтинга 2011 года являются Новая Зеландия, Дания и Финляндия, что почти совпадает с началом рейтинга МЭФ. Последнее 182-е место делят Северная Корея и Сомали. Россия делит 143-е место рейтинга еще с 8 странами: Азербайджаном, Белоруссией, Коморскими островами, Мавританией, Нигерией, Тимором, Того и Угандой.

Таблица 4.  Динамика индекса восприятия коррупции TI с 1998 по 2011 год

Помимо индекса восприятия коррупции Transparency International в 2003— 2010 годах 7 раз рассчитывал индекс «Барометр мировой коррупции». В отличие от индекса восприятия коррупции, для создания которого вопросы задаются экспертам, барометр мировой коррупции рассчитывается по результатам опросов населения. В 2010 году результаты исследования основывались на опросе более чем 91 500 человек из 86 стран, включая Россию. Для России данные по первому вопросу доступны только за 2010 год, второму и третьему — за 2009—2010.

Вопрос 1. По Вашему мнению, как изменился за последние три года уровень коррупции в стране? (Ответы: повысился, снизился, не изменился)

Вопрос 2: Оцените уровень коррумпированности следующих общественных институтов по шкале от 0 до 10 (где 0 — не вовлечены в коррупцию, 10 — очень коррумпированы). (Институты: политические партии, парламент, полиция, бизнес, медиа, госбюрократия, судьи, НГО, духовенство, военная сфера, образование)

Вопрос 3. Как Вы можете оценить действия правительства, направленные на борьбу с коррупцией? (Ответы: она эффективна, неэффективна, не могу оценить)

Еще один индекс TI связан с проблемой взяток. Это индекс взяткодателей — Bribe Payers Index. Для создания этого индекса TI проведено пять исследований в период с 1999 по 2011 год. В обследованиях сравниваются 28 крупнейших экономик мира. В том числе 4 раза в исследованиях участвовала и Россия. Данные индекса основываются на опросе руководителей предприятий, которых спрашивали о том, насколько часто в отрасли экономики, с которой они лучше всего знакомы, приходится давать взятки, чтоб заключить контракт или выиграть тендер. По результатам три из четырех опросов, в которых участвовали российские предприниматели, они оценили частоту взяточничества выше, чем представители других стран — Россия в этих рейтингах занимает последнее место. Ближайшие соседи россиян по оценке уровня взяточничества — китайцы, индусы, мексиканцы.

FREEDOMHOUSE

Комплексное исследование «Нации в транзите» организации Freedom House призвано оценить развитие демократии в 29 странах, ежегодно проводится с 1995 года. Рейтинговая оценка развития демократии выставляется учеными, экспертами, представителями местного сообщества, которым предлагается ответить на вопросы в опросном листе.

Таблица 5.  Оценка уровня коррупции для наций с транзитными режимами Freedom House (шкала от 1 до 7, где 1 — крайне низкий, 7 — очень высокий)

Таблица 6. Индикатор демократического развития для стран транзитных режимов в 2011 году

Одним из индикаторов развития демократии является коррупция. Оценке ее уровня посвящены десять вопросов. В том числе опросный лист включает вопросы относительно государственного вмешательства в экономическую жизнь, бюрократических препон для бизнеса, возможностей кредитования, доступности государственных контрактов, состояния общественной и медийной среды и т. п.

В этом отчете также дается оценка антикоррупционной стратегии российского руководства. В отличие от коллег из Всемирного банка, оценка этой стратегии экспертами из Freedom House невысока. Как они отмечают, после объявления новой антикоррупционной стратегии президентом Дмитрием Медведевым в августе 2010 года, к концу того же года видимых результатов его усилий было крайне мало. Коррупция осталась серьезной проблемой. Уголовные преследования обычно возбуждаются против взяточников низкого ранга, оставляя государственных чиновников в неприкосновенности. К примеру, авторы отчета напоминают, что власти заблокировали попытки расследования коррупционных действий милиции, приведших к смерти адвоката Сергея Маг-нитского в тюрьме в 2009 году.

Рейтинг российской коррупции, согласно обследованию Freedom House, — 6,50 (по шкале от 0 до 7). Оценка рейтинга в диапазоне от 5 до 6 включает Россию в группу консолидированных авторитарных режимов, для которых характерен чрезвычайно высокий уровень коррупции и государственного вмешательства в бизнес и где обвинения в коррупции выдвигаются в целях принуждения политических оппонентов режима к молчанию.

Рейтинг для коррупции в России не слишком отличается от усредненного рейтинга демократического прогресса (в котором коррупция является одним из индикаторов) — индекс демократического прогресса в 2011 году составил 6,18 балла (шкала от 1 до 7, где 1 — наивысший уровень прогресса, 7 — низший).

HERITAGE FOUNDATION

Не менее интересен и рейтинг коррупции Heritage Foundation. Эксперты фонда утверждают, что, исследуя 10 свобод (одна из которых — свобода от коррупции), они следуют идеям экономиста Адама Смита, которые тот развивал еще в 1776 году в работе «Здоровье наций». Индекс экономических свобод публикуется на сайте фонда, и в Wall Street Journal с 1995 года. Он включает 10 измерений экономического успеха в 184 странах (хотя в некоторых отчетах бывают пропуски по ряду стран. Так, в 2012 году в отчете нет информации о пяти странах: Афганистане, Ираке, Лихтенштейне, Сомали и Судану). Свобода от коррупции входит в число необходимых для развития свобод.

По данным фонда Heritage Foundation, Россия стабильно держится на уровне 20 %, то есть — существенно ниже мирового среднего. При этом уже уровень в 40 % отмечается исследователями как существенное ущемление свободы коррупцией.

Последние подсчеты экспертов определяют России 144-е место рейтинга в целом (с 50,5 пункта свободы из 100 возможных). Однако ситуация с коррупцией внутри интегрального рейтинга обстоит хуже. Россия в 2012 году оказалась на 166-м месте в рейтинге ущемленности коррупцией из 179 стран, по которым доступна информация для текущего года. Именно этот показатель, как и в обследовании Всемирного банка, существенно портит рейтинг России. В том числе он снижает значимость высокого показателя налоговой свободы (82,5 %), свободы торговли (68,2 %), свободы предпринимательской деятельности (65,1 %), свободы денежного оборота (66,3 %).

Помимо коррупции (21 пункт) в число «проблемных зон», по данным обследования Heritage Foundation, вошли свобода инвестиций и свобода собственности (по 25 пунктов) и финансовая свобода (40 процентных пунктов).

Методики измерения коррупции

Таблица 7.  Рейтинг свобод в разных странах по данным Heritage Foundation (2012 год)

График 3. Динамика показателя «Свобода от коррупции» в России в 2002—2012 годах согласно обследованию Heritage Foundation (100 — свободно, 0 — несвободно)

Российские исследования коррупции

АССОЦИАЦИЯ АДВОКАТОВ

В России рейтинг коррупции составляет Ассоциация адвокатов России за права человека. В 2010 году она составила свой рейтинг коррумпированности российских регионов. Ключевым при составлении рейтинга было упоминание понятия «коррупция» в тексте письма или жалобы со стороны граждан в ассоциацию. При сведении данных, полученных в период с 1 июля 2009 года до 30 июля 2010 года, учитывалось общее число жалоб.

Причиной широкого распространения коррупции Ассоциация адвокатов называет специфику политической системы, которая в стране выстроена таким образом, что власть сконцентрирована фактически в руках одной структуры, то есть спецслужб (по оценкам ассоциации, они имеют индекс влияния 55 %).

ИНДЕМ

Фонд ИНДЕМ специализируется на различных аспектах изучения коррупции, с 1998 года фондом было опубликовано более 20 исследований по этой теме. В частности, в 2004 и 2006 годах ИНДЕМ реализовал две серии исследований, посвященных коррупции и борьбе с ней: «Бизнес и коррупция: проблемы противодействия». В рамках каждого проекта были проведены серии глубинных интервью с предпринимателями трех российских регионов: Иркутского, Московского и Саратовского (в 2004 году), Волгоградского, Смоленского и Московского (в 2006 году). Исследовались отношения предпринимателей с государственными структурами с целью выявления основных проблемных сфер, причин повышенной уязвимости предпринимателей перед угрозой вовлечения в коррупционные отношения и разработки методов и инструментов противодействия коррупции силами самих предпринимателей.

В ходе выполнения проекта ИНДЕМА 2004 года были выработаны критерии для оценки потенциала и источников коррупциогенности законодательства. В числе важнейших факторов, порождающих коррупцию, были названы:

1. Завышенные требования нормы права. Для исполнения такого рода нормы ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.
2. Дискреционные полномочия чиновника. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего учета обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса об административных нарушениях позволяет сотруднику ГИБДД оштрафовать нарушителя или обратиться в суд с требованием посадить его на пятнадцать суток.
3. Бланкетные (отсылочные) нормы. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. Такие нормативные акты имеют название отсылочных, или бланкетных. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для коррупции. Удельный вес этих факторов иллюстрирует диагностика законодательства Московской области.

В 2006 году исследователи сосредоточились на одной из ключевых проблем бизнеса, которая была выявлена в результате исследований 2004 года. Большинство предпринимателей из всех регионов проекта отмечали сложности, связанные с решением вопросов аренды производственных и офисных помещений, отвода земли для строительства или покупки земли под существующими постройками. Итогом исследования стал аналитический доклад «Бизнес и коррупция: проблемы противодействия», включающий «Рамочную антикоррупционную стратегию» для предпринимателей (http://www.anti-corr.ru/cipe/2005/2006bc_shortrep.pdf).

ФОНД «ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ»

По заказу Минэкономразвития ФОМ проводит массовые опросы для определения уровня бытовой коррупции в России. В марте 2010 года в нем приняли участие 17 500 респондентов (по 250 респондентов в каждом из 70 субъектов Российской Федерации). В 2001 и 2005 годах опросы производились по репрезентативной общероссийской выборке, хотя и меньшей по объему. Оценивались такие характеристики практики коррупции, как:

1. Коррупционный охват — доля респондентов, хотя бы раз в жизни попадавших в коррупционную ситуацию.
2. Риск попадания в коррупционную ситуацию — шанс попадания в коррупционную ситуацию при произвольном контакте с представителями государства.
3. Готовность давать взятку — шанс, что респондент даст взятку при попадании в коррупционную ситуацию.
4. Интенсивность коррупции — оценка среднего числа взяток за год среди граждан, дающих взятки.
5. Средний размер взятки (среди дающих взятки, без учета самых больших и самых мелких взяток).
6. Среднегодовой рынок коррупции — оценка суммы взяток, передаваемых взяткодателями взяткополучателям на рынке бытовой коррупции в течение года.
7. Нормированный объем рынка бытовой коррупции — объем рынка бытовой коррупции, отнесенный к ВВП.

Согласно данным исследования, наибольший масштаб коррупции наблюдается в Южном федеральном округе. За ним следуют Северо-Кавказский и Центральный федеральные округа, где значения обобщенного индекса также существенно выше, нежели в остальных федеральных округах, которые, в свою очередь, отличаются друг от друга не столь сильно. Динамика показателей свидетельствует, что за 2001—2010 годы объем рынка взяток вырос вдвое.

Таблица 8. Характеристики рынка бытовой коррупции в Российской Федерации в 2001, 2005 и 2010 годах

http://fom.ru/uploads/files/doklad.pdf

Справку подготовила Валентина Быкова