Пограничная зона

Граница Российской Федерации является одной из наиболее коррупциогенных зон в стране. С одной стороны, обширные и расплывчатые полномочия контролирующих ее структур создают широкие возможности для злоупотреблений. С другой — сознательные или невольные нарушители режима ее пересечения или деятельности в приграничной зоне очень часто и сами заинтересованы в подкупе представителей власти. Несмотря на то что на протяжении всего постсоветского периода государство периодически предпринимало разнообразные меры для уменьшения коррупции на границе, кардинального улучшения ситуации, как мы увидим ниже, добиться не удалось.

В этой статье основное внимание уделено трем аспектам обозначенной проблемы. Прежде всего постсоветская коррупция на границе будет рассмотрена как динамично развивавшееся с начала 1990-х годов явление. Далее будут классифицированы и рассмотрены наиболее распространенные коррупционные практики. После этого речь пойдет о применяемых государством мерах по борьбе с коррупцией, о достижениях и неудачах в этой сфере. Наконец, в заключительной части будут оценены перспективы противодействия пограничной коррупции и представлены некоторые рекомендации.

Эволюция проблемы в постсоветский период

Зарождение крупномасштабной коррупции на границах РФ было связано с либерализацией внешней торговли и становлением в постсоветской России таможенной и пограничной служб. Возможности для пересечения границы и ведения внешнеторговой деятельности в процессе либерализации расширялись, а громоздкие правила регулирования при этом не менялись. В начале 1990-х годов правовые нормы нередко противоречили друг другу, а разрешение на проведение экспортно-импортных операций во многих случаях[1] находилось в зависимости от волюнтаристских решений определенных категорий чиновников (например, глав комитетов по международному сотрудничеству региональных администраций).

В то же время резкая интенсификация трансграничных потоков создала потребность в адекватном увеличении штата пограничной, таможенной, карантинной и других служб, осуществляющих контроль на границе. Однако на первых порах отбор кадров для работы в этих службах не отличался особой скрупулезностью, в результате чего там оказалось множество случайных людей. При этом в условиях острого социально-экономического кризиса зарплаты в этих структурах на протяжении практически всех 1990-х годов были мизерными, и многие работники вынуждены были искать источники теневого дохода. Кроме того, пограничные и таможенные пункты нередко оставались без полноценного финансирования, вследствие чего повсеместной стала спонсорская помощь в обустройстве таких пунктов со стороны предпринимателей, как правило, заинтересованных в лояльном отношении к осуществляемым ими трансграничным операциям.

В начале 1990-х годов значительная часть контрабандных операций и сопутствовавших им коррупционных схем строилась на прозрачности границ России с постсоветскими государствами, а также пробелах в законодательстве, позволявших нарушителям уходить от сколько-нибудь серьезной ответственности. Так, несмотря на изменение политических реалий, до середины 1992 года границы России со странами Балтии с юридической точки зрения имели тот же статус, что и внутренние[2]. В результате теневые экспортеры, порою вывозившие металлолом партиями в десятки тонн, в худшем для них случае отделывались лишь временным задержанием транспортного средства и его последующим выдворением из приграничной зоны. Столь либеральное отношение благоприятствовало «полюбовному» решению проблем между задержанными предпринимателями и сотрудниками мобильных милицейских или таможенных постов на границе. Фактически представители власти стояли перед выбором: либо закрыть глаза на незначительные с юридической точки зрения проступки нарушителей, получив ощутимую прибавку к своей мизерной зарплате, либо задержать и отправить вглубь российской территории грузовик, который, по-видимому, все равно пересечет границу или по какой-нибудь еще не контролирующейся объездной дороге, или же благодаря неформальной договоренности с сотрудниками других постов. Только в 1993 году начали появляться уголовные дела по обвинению в контрабанде против предпринимателей, пытавшихся тайно перевезти сырье или товары широкого потребления через постсоветские границы.

Ужесточение пограничного и таможенного контроля сделало более рискованным нелегальное пересечение границы для теневых коммерсантов, а нечистоплотных сотрудников упомянутых служб заставило считаться с реальной перспективой уголовного наказания за коррупцию. Вместе с тем оно же привело к очередному разрастанию штата людей, контролировавших границу, — как и прежде, низкооплачиваемых и не прошедших перед приемом на работу тщательной проверки. Одновременно расширились возможности недобросовестных сотрудников вымогать деньги у перевозчиков грузов и пассажиров, а подкуп стал основным способом минимизации предпринимательских издержек (таможенных пошлин, времени на прохождение контроля и т. п.) при пересечении рубежей. С постепенным снижением прозрачности границ объективная заинтересованность в установлении коррупционных каналов выросла у представителей преступных группировок — для переправки краденых автомобилей, оружия, радиоактивных материалов, все более возраставшего потока потребительских товаров из Китая, а также для трафика нелегальных мигрантов.

Примерно с середины 1990-х годов предпринимаются систематические меры по борьбе с коррупцией, в числе которых — реформирование таможенного законодательства с целью его упрощения, устранения противоречащих друг другу актов и снижения роли разрешений в контроле над экспортно-импортными операциями. Более строгим стал отбор кадров в пограничную и таможенную службу, несколько активизировались меры по выявлению и разоблачению коррупционеров. Однако общая коррумпированность государственной машины, громоздкость законодательства и по-прежнему крайне низкие официальные доходы пограничников и таможенников не позволяли добиться коренных изменений.

Но и существенное увеличение государственного финансирования охраны границ с начала 2000-х годов[3] не только не переломило ситуацию, но и расширило еще две коррупционные ниши — нецелевое расходование средств и корыстное лоббирование интересов бизнес-структур, действовавших на границе. Одним из коррупциогенных решений этого периода стало резкое расширение в 2006 году пределов пограничной зоны, давшее погранслужбе широкие разрешительные и контрольные полномочия на огромной территории, нередко весьма привлекательной для ведения бизнеса или использования в рекреационных целях. Сохранились широкие коррупционные возможности и в сфере таможенного контроля. В частности, в связи с тем что на границе полной проверке подвергается более 40 % транспортных средств (тогда как в странах ЕС — всего 2—3 %)[4], водители нередко стоят перед выбором — либо неформально заплатить за ускорение процедуры, либо рисковать тем, что она будет долгой и придирчивой.

Справедливости ради надо сказать, что жесткость таможенного контроля во многом стала объяснимой реакцией на повсеместную распространенность нечестных практик со стороны перевозчиков — к примеру, ложного транзита[5] или недостоверного декларирования. Однако, стремясь перекрыть такие возможности и периодически применяя адресные санкции (например, долгий и скрупулезный досмотр) сразу против всех перевозчиков из соседних стран[6], российская таможня наносит мощный удар по бизнесу добросовестных предпринимателей. И зачастую они страдают куда больше нечистоплотных коллег, которые значительно быстрее (и с использованием новых недозволенных практик) приспосабливаются к меняющимся реалиям.

Коррупционные практики

В постсоветский период возникло множество разнообразных практик коррупционных отношений между недобросовестными представителями охраняющих границу структур и взаимодействовавшими с ними акторами (индивидами, группами или организациями). Рассмотрим некоторые из них подробнее.

1) Незаконный пропуск через границу людей или товаров. В этом случае представители охранявших границу служб закрывали глаза на нарушения, «не замечали» их в процессе пограничного, таможенного, санитарно-эпидемиологического или иного контроля. Таким образом из России вывозились крупные партии сырья (цветных металлов, топлива, древесины) и продовольствия (например, рыба ценных пород и икра на Дальнем Востоке и Каспии), а в Россию, в свою очередь, ввозились большие партии китайского ширпотреба, бытовой техники, мебели, краденых автомобилей, а также проводились нелегальные мигранты из стран третьего мира. В 1990-е годы правозащитники Карелии обвиняли некоторых пограничников в использовании особого режима погранзоны для воспрепятствования контролю над вывозом древесины в Финляндию[7]. Подобная деятельность нередко носила организованный характер: в нее были вовлечены не только рядовые сотрудники упомянутых служб, но и их начальство[8]. Причем доказать вовлеченность в коррупционные практики было непросто, поскольку от подкупленного служащего зачастую требовалось не открыто помогать контрабандистам или нарушителям границы, а «всего лишь» проявить недостаточное усердие при выполнении своих обязанностей. По всей видимости, когда речь шла о нелегальной переправке через границу явно криминальных грузов, нечистоплотным служащим могли и не сообщать об их характере. Например, автору известно очень мало фактов задержания пограничников или таможенников за открытое пособничество контрабанде наркотиков[9] (за что полагалось весьма суровое наказание), однако последние вполне могли ввозиться в Россию по коррупционным каналам замаскированными под обычные грузы.

Существование коррупционных «окон», через которые под покровительством высокопоставленных работников служб, охраняющих границу, в Россию незаконно попадают крупные партии различных товаров, по всей видимости, нанесло бюджету страны больший ущерб, чем крупномасштабная контрабанда, не связанная с коррупцией. Показательным примером может служить нелегальный экспорт в РФ китайского ширпотреба. В 2005 году на Дальнем Востоке был выявлен канал, по которому с использованием коррупционных связей было ввезено товаров на сумму, примерно оцененную представителями правоохранительных органов в 1,5 млрд долл.[10] При этом за весь период с 1997 по 2004 год на прозрачной российско-казахстанской границе, имевшей репутацию главного направления незаконного ввоза в РФ китайского ширпотреба, пограничникам удалось задержать товаров на общую сумму, примерно в 75 раз меньшую[11]. Любопытно, что в концептуальных документах и выступлениях представителей власти в 1990-х и первой половине 2000-х годов именно недостаточная охраняемость российско-казахстанской границы позиционировалась как главная проблема в связи с контрабандой китайских товаров, тогда как коррупция на таможне в том же контексте упоминалась гораздо менее акцентированно.

2) Вымогательство денег или товаров у пересекающих границу предпринимателей или других путешественников. В 1990-х годах среди пограничников и таможенников была широко распространена практика придирок к документам индивидуальных путешественников, а также к количеству и качеству перевозимых ими товаров. В 2000-х годах масштабы проблемы сократились, хотя считать ее решенной все же нельзя. В особо уязвимом положении по-прежнему находятся трудовые мигранты из стран СНГ, зачастую неспособные эффективно отстаивать свои права в случаях конфликтов с недобросовестными пограничниками или таможенниками.

Но еще более остро на протяжении всего постсоветского периода стояла проблема вымогательства денег или товаров у перевозчиков коммерческих грузов. В частности, громоздкость таможенного законодательства и широкие полномочия проверяющих по определению продолжительности и тщательности контроля предоставляют недобросовестным таможенникам множество возможностей для давления на перевозчиков под угрозой придраться к каким-либо, пусть даже незначительным, нарушениям или подвергнуть транспортное средство мелочной и затяжной проверке, которая может продлиться не один день. Особенно чувствительна угроза затягивания досмотра для перевозчиков скоропортящейся продукции. Неудивительно, что, по утверждению ряда предпринимателей, на некоторых участках по обе стороны границы между Россией и ЕС[12] широко распространена практика «стимулирования» таможенников перед досмотром, когда в документы вкладывают крупную купюру, чтобы ускорить прохождение границы.

3) Предоставление транспортным средствам права внеочередного прохождения пограничного и таможенного контроля. Уже с начала 1990-х годов на границе возникли огромные очереди, вызванные расцветом челночного бизнеса, слабой пропускной способностью контрольных пунктов и все той же громоздкостью процедуры досмотра. Несмотря на периодические попытки улучшить ситуацию (модернизировать пункты пропуска, оптимизировать процедуру контроля и т. п.), все эти обстоятельства в целом сохранились и по сей день. Ожидание в очередях часто затягивается на часы, сутки, а в некоторых случаях и более чем на неделю. Благодаря этому пропуск без очереди с эскортированием «купившего услугу» транспортного средства до границы (во избежание мести оставшихся позади водителей) является прибыльным теневым бизнесом, свидетельства существования которого периодически появляются в СМИ[13].

4) Предоставление привилегий «своим» бизнес-структурам. Учреждение предприятий по обслуживанию транспортных средств и людей, пересекающих границу, требует согласований с пограничной, таможенной и другими службами, которые наделены широкими полномочиями по регулированию этого бизнеса в наиболее выгодных местах. Кроме того, СМИ многократно сообщали о случаях, когда недобросовестные представители охранявших границу структур вынуждали предпринимателей воспользоваться платными услугами (таможенного оформления, автостоянками, складами временного хранения и т. п.).

Нельзя сказать, что никакие меры по борьбе с подобного рода злоупотреблениями не предпринимаются. Однако порой они сами, решая одни проблемы, создают новые коррупциогенные ситуации. Так, начавшийся несколько лет назад перенос инфраструктуры таможенного оформления к границе вытеснил с рынка ряд привилегированных фирм. Некоторые из этих фирм, возможно, имели отношение к организации каналов контрабанды, основанных на коррупционных связях. Однако вследствие этого же доминирующее положение приобрела государственная компания РОСТЭК, которая, по утверждению некоторых перевозчиков, приступила к выдавливанию с рынка таможенных услуг частных компаний, взвинтив при этом цены на стоянки и другие услуги[14].

5) Использование особого статуса приграничной территории для бесконтрольного распоряжения ее ресурсами. В очень немногих странах, подобно России, существуют огромные (глубиной до нескольких десятков километров) пограничные зоны, для въезда в которые граждане самой этой страны должны заблаговременно получать разрешения, что фактически эквивалентно визовому режиму, только для передвижения по собственной территории[15]. Такие пограничные зоны появились еще в советское время, однако тогда представители соответствующих служб не имели столь широких возможностей использовать свои полномочия для реализации теневых коммерческих интересов. Кроме того, граждане СССР получали разрешение на въезд туда в органах внутренних дел по месту жительства, а не в отделениях погранслужбы зоны въезда. Ситуация изменилась в постсоветский период, когда пограничники, в числе прочего, получили не только право разрешать въезд, но и регулировать предпринимательскую деятельность в погранзонах. Неудивительно, что вскоре после распада СССР в прессе появились сообщения о злоупотреблениях этими полномочиями — например, вышеупомянутые утверждения, что в зоне российско-финской границы пограничники якобы препятствовали проведению расследований незаконной вырубки и тайного вывоза леса в Финляндию или занимались запрещенной охотой[16]. Новая волна сообщений о незаконном использовании погранзоны в рекреационных или охотничьих целях прокатилась по СМИ после того, как в 2006 году во многих регионах она была резко расширена[17].

6) Лоббирование коррупциогенных норм в нормативных актах. И пограничная, и таможенная служба являются сильными лоббистами: первая как часть могущественной ФСБ, а вторая — как обеспечивающая более половины бюджетных доходов. Неудивительно поэтому, что у этих служб есть немало возможностей для того, чтобы обеспечивать принятие норм, сохраняющих или расширяющих собственные полномочия (в том числе и те, что провоцируют коррупцию), блокируя попытки сократить такого рода прерогативы. Нельзя, конечно, утверждать, что все эти решения умышленно и систематически предпринимаются в заведомо неблаговидных целях, однако наличие у некоторых индивидуальных лоббистов таких мотивов, по крайней мере в отдельных случаях, исключать не следует. К сожалению, в условиях сложившейся в России авторитарной политической системы у мелких и средних предпринимателей, путешественников и жителей пограничных районов, как правило, нет эффективных возможностей для того, чтобы создать ощутимый противовес могущественным ведомственным лоббистам и добиться уменьшения возможностей для злоупотреблений, заложенных в принимаемых нормах. Одним из редких исключений можно считать охватившее в 2007 году ряд приграничных регионов протестное движение против расширения погранзон, в некоторых случаях поддержанное даже местными властями, обычно лояльными центру[18] (С. Г.).

Следует отметить, что различные коррупционные практики довольно широко распространены не только в России, но и во многих соседних государствах. Репутацию малокоррумпированных имеют пограничные ведомства Норвегии, Финляндии, Эстонии, а с относительно недавнего времени также Грузии и Белоруссии, в то время как в других странах-соседях коррупция представляет весьма серьезную проблему. Например, в 2011 году в Латвии после череды скандалов, связанных с обвинениями в адрес стражей границ в пособничестве контрабанде сигарет и трафику нелегальных мигрантов, а также в продаже мест в автомобильных очередях[19], всерьез обсуждался вопрос о том, чтобы нанять на охрану восточных рубежей страны финских пограничников[20]. Коррупция по обе стороны российской границы создает серьезные объективные предпосылки для теневой интернациональной кооперации между недобросовестными сотрудниками соответствующих служб. Такого рода информация уже появлялась в прессе в связи, например, со скандалами о контрабанде сигарет из РФ в Латвию в конце 2000-х годов[21].

Пути борьбы с коррупцией на границе

Было бы несправедливо утверждать, что в постсоветской России не предпринимались значительные меры по борьбе с коррупцией на границе и не учитывался международный опыт. Напротив, периодически в данном направлении делались серьезные шаги, а к разработке антикоррупционных мер привлекались зарубежные консультанты, как, например, эксперты из стран ЕС по проведению таможенных реформ. Тем не менее достигнутые результаты оказались довольно скромными и не могут идти в сравнение с успехами тех соседних стран (например, Эстонии или Грузии), которые проявили политическую волю в очищении государственного аппарата, в устранении из законодательства и контрольных процедур норм, провоцирующих коррупцию, а также в выявлении и наказании не только рядовых, но также и самых высокопоставленных коррупционеров.

Наряду с периодическими кампаниями по задержанию уличенных в коррупции представителей охраняющих границу служб, одной из первых серьезных мер по борьбе со злоупотреблениями можно считать принятие в 1994 году Таможенного кодекса, в значительной степени основанного на законодательстве ЕС (Kilpelainen and Lintukangas 2005). Благодаря ему удалось уменьшить значимость громоздких и противоречащих друг другу норм, а также простор для административного произвола. Тем не менее полностью ликвидировать данные проблемы не удалось ни этим, ни последующими (2004 и 2010 гг.) актами, также разработанными с учетом международных стандартов.

Антикоррупционный опыт западных стран (членов ЕС и США) подсказал многие нововведения в российской пограничной и таможенной политике, которые были реализованы в первом десятилетии XXI века: введение электронного декларирования и принципа одного окна с целью сокращения времени проверок на границе, установка камер наблюдения и открытие горячих линий на постах и т. п. Еще раньше, во многом под влиянием практик стран — кандидатов на вступление в ЕС, началась систематическая ротация кадров, в ходе которой для предотвращения возникновения устойчивых коррупционных связей представителей пограничной и таможенной служб периодически перебрасывают с одного участка на другой. В июне 2008 года правительство РФ предписало удалить частные бизнес-структуры с территорий пропускных пунктов, что до некоторой степени затруднило теневое взаимодействие между нечистоплотными предпринимателями и служащими ведомств, контролирующих границу.

Судя по тем впечатлениям, которые сложились у автора в процессе исследования ситуации на границах России с Казахстаном и странами ЕС, успешность антикоррупционной борьбы в значительной степени зависит также от принципиальности и решительности руководства соответствующих государственных структур на местах. Так, в ходе проведенных нами в 2009—10 годах интервью предприниматели оценили таможенные службы одних граничащих с ЕС российских регионов как малокоррумпированные, тогда как в других сочли коррупцию системным и повсеместным явлением[22].

Как уже было отмечено выше, несмотря на некоторые важные и полезные нововведения, успехи в борьбе с коррупцией остаются скромными. Это объясняется и высоким уровнем общей коррумпированности российской государственной машины, и отсутствием политической воли для последовательной борьбы с ней на всех уровнях (включая верхние), и жесткой протекционистской экономической политикой государства, и, наконец, пресловутой громоздкостью процедуры таможенного контроля. Осуществляя такой контроль, представители власти по-прежнему имеют широкие и порой расплывчатые полномочия, позволяющие придираться к мелким нарушениям, ускорять или замедлять досмотр.

Коррупцию стимулирует и уязвимое положение пересекающих границу людей, нечасто способных отстаивать свои права перед лицом охраняющих границу органов, защищать себя от злоупотреблений. Эти люди часто слабо организованы и атомизированы, а если организованные защитники и появляются (например, ассоциации перевозчиков или туроператоров), им все равно трудно оппонировать могущественным силовым структурам. Между тем мероприятия по налаживанию диалога между такими ассоциациями и охраняющими границу службами зачастую оказываются малоэффективными. Например, в диалоге с таможенниками предприниматели попросту боятся высказать свои претензии, не без оснований опасаясь, что они будут не только оставлены без удовлетворения, но и доведены до сведения обвиняемых в злоупотреблениях лиц, которые легко смогут свести с жалобщиками счеты[23].

Но следует отметить и то, что для трансграничных предпринимателей мало-коррумпированность контролирующих границу служб отнюдь не обязательно является благом. В ходе уже упомянутого опроса те предприниматели, которые указали на незначительность коррупции в таможенных органах своих регионов, отметили как минимум не менее неприятную для них проблему: по их утверждению, таможня оценивает эффективность собственной работы исходя из принципов, аналогичных печально знаменитой «палочной системе» в органах МВД. Стремясь выявить как можно большее количество нарушений, таможенные органы, по словам бизнесменов, придираются даже к самым мелким недочетам в декларациях, что порой влечет за собой штрафы в десятки тысяч рублей и выше. Такая система в сочетании с громоздкостью правил оказывается большим злом, чем сама коррупция, гораздо быстрее делая трансграничное предпринимательство попросту невыгодным.

Послесловие и рекомендации

Итак, в борьбе с коррупцией на границе очень многое зависит от той конкретной политики, которая проводится региональными подразделениями приграничных ведомств. Многие их работники добросовестно и честно исполняют свои обязанности, не имея отношения к упомянутым выше коррупционным схемам. Однако сама по себе система настолько коррупциогенна, что этим в полной мере пользуются их недобросовестные коллеги, занимающие как низовые, так и высокие посты. Автор весьма скептически оценивает степень заинтересованности российских властей в эффективном противодействии коррупции и борьбе с ней невзирая на лица, особенно в тех случаях, когда ее нити могут тянуться за пределы и выше уровня соответствующих служб[24].

Между тем для последовательной борьбы с коррупцией на границе комплексность и принципиальность должны стать неотъемлемыми условиями. Опираясь на опыт США (где подобными операциями занимается Главное контрольное управление, Government Accountability Office), было бы целесообразно сделать большую, чем в настоящее время, ставку на выявление коррупционеров путем провокаций с предложением взяток и попытками провоза контрабанды. В борьбу с коррупцией значительный вклад могла бы внести поддержка деятельности неформальных объединений, защищающих права мелких и средних трансграничных предпринимателей, путешественников, жителей приграничных районов. Наконец, как показывает опыт ряда минимизировавших пограничную коррупцию стран (например, Эстонии), важную роль в ряду антикоррупционных мероприятий способен сыграть независимый мониторинг общественного мнения, призванный выявить долю сталкивавшихся со злоупотреблениями респондентов и оценить распространенность тех или иных коррупционных практик. Весьма богатую информацию могло бы дать проведение полевых исследований в приграничье, включая беседы с пассажирами пересекающих рубежи поездов и автобусов или с людьми, ожидающими своей очереди на пешеходных переходах. Как диалог «приграничного сообщества» с властью, так и мониторинг коррупционной зараженности пограничной, таможенной и других служб должны быть в высокой степени публичными, поощряя активное участие общества в решении соответствующих проблем.