Новый Жилищный кодекс: его достоинства и недостатки

В России 1 марта 2005 года начал действовать один из тех законов, без которых немыслимо современное цивилизованное общество, — Жилищный кодекс. В основном его текст был написан в 1994 году, но провести ЖК через Думу удалось только спустя десять с лишним лет, когда в результате выборов-2003 в ней возникло устойчивое проправительственное большинство. Руководитель думского комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников в беседе с «ОЗ» объяснил это торможение противодействием левых фракций: «Пока левые были в Думе сильны, Кодекс не мог пройти. Их взгляды базировались на привлекательном, но невыполнимом лозунге: дать всем бесплатное жилье. Принятый Жилищный кодекс реалистичен, честен и основывается на Конституции, которая гласит, что бесплатное жилье должны получать не все, а только малоимущие и иные лица, специально указанные в законе».

Прежний Жилищный кодекс, принятый в 1983 году и опиравшийся на Конституции СССР и РСФСР, которые гарантировали гражданам право на жилище, определял тех, кто мог получить квартиру вне очереди, в первую очередь и т. д. Это был, можно сказать, Кодекс очередников. Кодекс лукавый, обещавший, что все когда-нибудь что-нибудь получат. Напоминать о том, сколько людям приходилось ждать своей очереди и какая коррупция царила в учреждениях, распределявших жилье, наверное, не нужно…

С исчезновением СССР ушла и идеология тотального равенства. В начале 90-х жилищное законодательство стало обновляться: появился закон о собственности, согласно которому члены ЖСК, выплатившие паевой взнос, становились полноправными собственниками квартир, и закон о приватизации жилья — сначала половинчатый, разрешавший бесплатно приватизировать лишь 18 кв. метров на человека плюс 9 кв. метров на семью, а вскоре и в окончательном варианте, снявшем эти ограничения и сделавшем возможной полную бесплатную приватизацию жилья. Постепенно начал складываться жилищный рынок.

В 1994 году Минюст провел инвентаризацию федерального законодательства в жилищной сфере. Выяснилось, что насчитывается более трех тысяч законов, указов, распоряжений только на федеральном уровне — союзных, РСФСР, РФ. Отчасти этой сферой ведал НКВД (вопросы, связанные с обменом жилья, пропиской), так что нашлось немало документов, подписанных Ежовым и Берия. К тому же, поскольку Конституция России (ст. 72) относит жилищные вопросы к совместному ведению центра и регионов, субъекты Федерации, не располагая ясными общими правилами, приняли множество местных законов. Как следствие, в то время для практически любого случая можно было найти «нужный» правовой документ, что затрудняло разрешение спорных вопросов.

Следующим шагом было принятие закона о федеральной жилищной политике, который подробно рассматривал проблемы собственности граждан, совместной собственности на объекты общего пользования. С 1 января 1995 года введен в действие Гражданский кодекс, где имелась специальная глава «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения» (гл. 18).

И Жилищный, и Гражданский кодекс регулируют отношения в сфере жилья. Все сделки в этой области — купля-продажа, обмен, дарение — регулируются Гражданским кодексом, причем установленные им правила имеют общефедеральное значение. Жилищный кодекс описывает вопросы предоставления жилья и реализации прав собственности. Некоторые его нормы относятся к совместному ведению центра и регионов: их применение конкретизируется законами субъектов Федерации и постановлениями муниципалитетов.

Поскольку в 90-е провести Жилищный кодекс через Думу не решались, его принимали по частям. Именно поэтому правила сделок в жилищной сфере перекочевали в Гражданский кодекс, был принят отдельный закон о товариществах собственников жилья. С вступлением в силу нового ЖК этот закон утратил свою силу.

К моменту принятия нового ЖК 70 процентов жилья находилось в частной собственности. В очереди на получение жилья стояли 4,4 миллиона человек.

* * *

Согласно новому ЖК бесплатное жилье будет предоставляться тем, кто принадлежит одновременно к двум категориям: а) малоимущих; б) нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кого относить к этим категориям и по какой норме предоставлять им жилье, должны определить региональные законы. Только после того, как они будут приняты, положения ЖК о предоставлении бесплатного жилья обретут реальную силу.

Отныне все граждане, причисленные к этим категориям, образуют единую очередь на получение жилья. Однако льготные очереди, существовавшие ранее — для ветеранов, сирот — выпускников детдомов и т. п., — сохранятся. Чтобы подчеркнуть это обстоятельство, готовится специальная поправка в ГК, исключающая двойное толкование. «Для особо одаренных, — говорит П. Крашенинников. — А то некоторые губернаторы уже пытаются слить всех в одну очередь».

С момента принятия ЖК все, кто получает от государства или муниципалитетов бесплатное жилье, не имеют права на приватизацию. Они пользуются этим жильем на правах бессрочного социального найма, т. е. могут, как и прежде, обменять квартиру, вселить в нее близкого родственника и даже сдать ее в поднаем другим жильцам. Права сдавшего квартиру в поднаем защищены достаточно жестко: при необходимости он может потребовать от квартирантов произвести ремонт и даже выселить их в недельный срок, если те не исполняют его законных требований. Впрочем, этими правами он располагает только при наличии письменного договора между сторонами.

Живущие в неприватизированной квартире сохраняют право на приватизацию вплоть до 1 января 2007 года. Кстати, пресловутые очереди на оформление приватизации появились не только в связи с объявлением конечного срока — в это же время изменилась процедура регистрации сделок с недвижимостью: все они теперь заносятся в общефедеральный реестр, чтобы исключить возможность продать одну и ту же квартиру несколько раз. Замедление процедуры «наложилось» на рост числа желающих оформить квартиры в собственность.

Земельные участки, на которых построены дома, отныне принадлежат собственникам квартир и иной недвижимости. Власти на придомовую территорию посягать не могут. Новый договор на эту территорию жильцам подписывать не требуется, соответствующее право возникает в силу закона. Конечно, потребуется определение границ. Если дом построен в последние полвека, то проблем не возникает, поскольку все землеотводы сохранились. Для более старых зданий определять границы придомовой и муниципальной территории будет труднее.

Роль органов опеки и попечительства уменьшена до разумных пределов. Раньше одобрение этих органов считалось необходимым при совершении любых операций с жильем, если в семье, участвующей в сделке, имелись дети. Защита прав несовершеннолетних членов семей оборачивалась волокитой и взяточничеством. С введением нового ЖК органы опеки должны контролировать только сделки, в которых участвуют неблагополучные семьи, стоящие у них на учете.

Кодекс определил статус тех, кто живет в общежитиях. После преобразования государственных предприятий в частные почти все ведомственные общежития были переданы местным органам самоуправления. Люди продолжали в них жить, но их права не были четко оговорены. Теперь, согласно ЖК, на них распространяются правила договора социального найма. Они могут и менять, и приватизировать это жилье (до 2007 года).

Права собственника согласно новому кодексу значительно усилены. Это коснулось даже семейных отношений. Так, при разводе, если жилье было приобретено одним из супругов до заключения брака (т. е. не является совместно нажитым имуществом), собственник может потребовать выселения бывшего супруга или супруги.

* * *

Жилищный кодекс принят совсем недавно, но к нему уже готовятся поправки. Самый большой пакет подготовлен депутатом Галиной Хованской, которая до прихода в Государственную думу десять лет была депутатом Мосгордумы, возгла вляя в ней комиссию по жилищной политике. Разработчики ЖК во главе с Крашенинниковым выступали прежде всего как правоведы, ставившие во главу угла вопросы собственности. Хованская выступает в качестве опытного практика. Ее проект поддержали более 100 депутатов — от «Яблока», «Родины», КПРФ.

Скажем, при разводе супругов, один из которых был собственником жилья до заключения брака, ЖК предоставляет бывшему члену семьи на решение жилищной проблемы только год. Поправка предлагает определять этот срок по усмотрению суда — в зависимости от того, способно ли заинтересованное лицо решить проблему самостоятельно (позволяют ли ему это сделать возраст, состояние здоровья и т. п.). Если собственник имеет по отношению к бывшему члену семьи алиментные обязательства (как правило, речь идет о престарелом супруге либо родственнике, находившемся на иждивении), то в соответствии с предлагаемой поправкой суд может обязать собственника обеспечить такое лицо жильем.

Весьма вероятно внесение поправок в ст. 102 ч. 2, вступившую в конфликт с нормой Гражданского кодекса, которая защищает права лиц, проживающих в общежитиях или служебных квартирах. Теперешний ЖК утверждает, что при изменении собственника права таких лиц не сохраняются. Можно себе представить, какой скандал будет разгораться всякий раз, когда новый собственник попытается выкинуть прежних жильцов на улицу.

Следует также напомнить, что до сих пор не все ведомственные общежития переданы в муниципальное ведение, хотя закон прямо запрещал при превращении госпредприятий в акционерные общества включать общежития в состав собственности вновь образуемых обществ и требовал передавать их городам. Поправки предлагают установить крайний срок, после которого общежития в обязательном порядке будут выведены из состава собственности предприятий и их жильцы смогут, наконец, в полной мере пользоваться правами договора социального найма.

Статья 32 нового ЖК рассматривает вопрос о собственниках, у которых изымают жилье для государственных и муниципальных нужд (в связи со сносом, перепланировкой района и т. д.). Если по старому законодательству РСФСР в такой ситуации им предоставляли равноценную квартиру, то сейчас основной формой компенсации становится денежная. Молодым и здоровым удобнее получить деньги, а пожилым и больным трудно выйти на рынок с деньгами, найти подходящую квартиру, оформить сделку и т. п.; для них зачастую проще получить другое жилье. Эта возможность предусмотрена ст. 32 ч. 8, но формулировка здесь используется явно «взяткоемкая»: «квартира может быть предоставлена». Предлагается дать больным и пожилым людям право самостоятельно выбрать денежную или натуральную компенсацию.

Статья 32 достаточно полно определяет методику компенсационных выплат, которые должны включать не только цену квартиры на рынке, но и убытки жильца (переезд, найм жилья до покупки нового), упущенную выгоду (если вы сдавали квартиру в аренду). Однако поправка Хованской вносит существенное уточнение. По закону о приватизации жилищного фонда за бывшим наймодателем, т. е. государством или муниципалитетом, закреплялась обязанность производить капитальный ремонт дома. Но он произведен далеко не везде, где этого требовали нормативы, а закон с 1 января 2007 года планируют отменить. С этого дня исчезнут и прежние обязательства. Но тогда в случае сноса возникнет неравенство цен, за которое владелец приватизированной квартиры фактически будет вынужден платить из своего кармана. В соседнем доме был капремонт — там цены на 15–20 процентов выше. Поправка предлагает при сносе дома, где не был про изведен капремонт, компенсировать жильцу его отсутствие, потому что это прямо влияет на стоимость его квартиры. «Если государство или муниципалитет решили не делать у вас капремонт, если это невыгодно им по экономическим соображениям, — говорит Хованская, — пожалуйста; но это в чистом виде убытки жильца, внесите компенсацию в закон». Совокупная цена такого капитального ремонта в масштабах всей страны — несколько триллионов рублей, так что провести эту поправку будет очень трудно.

Еще одна, вполне логичная поправка учитывает проблему капремонта домов, в которых люди живут на основе договоров социального найма. Они не собственники и, очевидно, не должны оплачивать капремонт своего дома. Но об этом в ЖК не сказано ни слова.

Новый ЖК вполне логично предлагает регионам определять круг малоимущих и нуждающихся в жилье, которые должны исходить в этом случае из сложившейся в них реальной ситуации и действовать на основании своих законов. Хованская, однако, отмечает, что отсутствует единый критерий или федеральный минимум, который мог бы служить ориентиром для региональных властей. Это порождает местный произвол, когда, по словам Хованской, «минимальная предоставляемая жилплощадь может оказаться не больше могилы. Хочешь — бери, не хочешь — иди, через год опять поговорим».

Поправка предлагает относить к малоимущим те семьи, которым доход (за вычетом прожиточного минимума) не позволяет приобрести жилье по стандартным нормам даже при максимальной помощи из бюджета, составляющей сегодня 70 процентов. Тот, кто не может наскрести остальные 30%, имеет право на постановку в очередь. Если поправка будет принята, регионам останется только подставить в эту формулу местный прожиточный минимум, местный стандарт предоставления жилья, местные цены на жилье. Что касается размера предоставляемой жилой площади, то предлагается ввести единый минимум для всех регионов — 15 квадратных метров «общей» площади на человека.

Правительством установлен федеральный стандарт, определяющий для семьи максимальный размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги — не более 22 процентов совокупных расходов семьи. Но региональным и даже мест ным властям дано право устанавливать свои стандарты. И уже пришлось сталкиваться со случаями, когда эти стандарты оказываются выше федеральных. Поэтому, замечает Хованская, «приходится для особо тупых губернаторов записывать поправку: размер региональных стандартов не может превышать федеральный».

Статья 89 предусматривает, что в случае сноса жилого помещения нанимателю предоставляется равноценное жилье. Прекрасная норма, но не учтено то обстоятельство, что жилье у нанимателя могло быть хуже существующих стандартов предоставления жилья. На этот случай предлагается оговорка о предоставлении жилья, отвечающего стандартам.

Раньше такой нормой нередко пользовались те, кто знал, что дом скоро пойдет под снос. Прописывали «лишних» родственников, чтобы потом получить и «лишние» квартиры. Теперь, при наличии единого федерального реестра, становится возможным выявлять случаи, когда имеющие свое жилье прописываются к родственникам «под снос». А новый ЖК специально оговаривает случаи преднамеренного ухудшения жилищных условий.

Статья 59 решает вопрос об освободившейся комнате в квартире коммунального заселения. Раньше, по закону об основах федеральной жилищной политики, отмененному с введением ЖК, эту комнату мог бесплатно получить сосед, нуждавшийся в улучшении жилищных условий; если же он располагал достаточной площадью, то имел право преимущественного выкупа. Сейчас такой выкуп запрещен. Поскольку это явное ухудшение или умаление прав граждан, а Конституция запрещает устанавливать нормы, умаляющие права граждан, предлагается вернуть жильцам коммуналок право на выкуп.

Наконец, сложный вопрос о сохранении права на приватизацию для некоторых категорий жильцов. Согласно Закону о введении в действие Жилищного кодекса, те, кто получил жилье от государства после 1 марта 2005 года, уже не имеют права на его приватизацию. Однако до сих пор многие люди продолжают жить в общежитиях, остающихся на балансе акционерных обществ, — т. е. не переданных муниципалитетам вопреки закону. Эти люди не получили до вступления в силу ЖК прав социального найма, а значит, не получили и возможности приватизировать свои комнаты и квартиры. Причем не по своей вине, а вследствие неисполнения закона другими лицами. Хованская предлагает сохранить за ними право на приватизацию. «Ведь их, по сути, лишили стартового капитала для улучшения своих жилищных условий. Как в большинстве случаев это происходит? Была у человека комната, доплатил, купил однокомнатную. Была однокомнатная, доплатил до двушки. А их такого стартового капитала лишили. Говорят — не повезло вам».

Предлагается и расширенный вариант этой поправки: все жильцы, имевшие право на приватизацию до 1 марта 2005 года, должны сохранить его и впредь, а 1 января 2007 года не должно стать для них «Юрьевым днем». Но такой вариант едва ли пройдет через нынешнюю Думу.